2016年12月7日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕91號(hào)，下稱“91號(hào)文”），提出到2020年養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)全面放開、養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品有效供給能力大幅提升等一系列目標(biāo)。截至2017年10月中旬，已有北京、內(nèi)蒙古、福建、廣西、海南等十余個(gè)省、自治區(qū)、直轄區(qū)先后出臺(tái)了關(guān)于在本地區(qū)全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)以及提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實(shí)施意見，四川、貴州、廣東等省市的實(shí)施意見正在征求意見或即將正式發(fā)布，這意味著，91號(hào)文所確定的各項(xiàng)改革舉措正在逐步落地。
從已公布的地方實(shí)施意見（或征求意見稿）來看，各省、自治區(qū)、直轄市基本都貫徹了91號(hào)文所提出的各項(xiàng)改革要求，在全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)、提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)供給體系和完善政策保障等方面設(shè)立了較為明確的改革任務(wù)，江蘇、寧夏等地區(qū)還設(shè)定了具體的時(shí)間表。本文擬從全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)和完善政策保障兩個(gè)方面對(duì)91號(hào)文以及各省、自治區(qū)和直轄市的實(shí)施意見進(jìn)行簡(jiǎn)要解讀。
1、精簡(jiǎn)審批環(huán)節(jié)、改進(jìn)政府服務(wù)
相較于一般的公司設(shè)立程序，設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的程序更為復(fù)雜，涉及多個(gè)政府職能部門，常見的有民政部門、食品藥品監(jiān)督管理部門、環(huán)保部門、消防部門、規(guī)劃部門等，復(fù)雜的審批手續(xù)是造成大量養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“無證運(yùn)營(yíng)”的主要原因之一。
91號(hào)文提出，全面清理、取消申報(bào)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的不合理前置審批事項(xiàng)，優(yōu)化審批手續(xù)，簡(jiǎn)化審批流程。加快推行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)申報(bào)一站式服務(wù)，建立“一門受理、一并辦理”的網(wǎng)上并聯(lián)審批平臺(tái)，進(jìn)一步提高審批效率。
2017年1月23日，民政部、國(guó)家發(fā)改委、公安部等13個(gè)國(guó)家部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革的通知》（民發(fā)〔2017〕25號(hào)），更明確地對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相關(guān)審批手續(xù)進(jìn)行簡(jiǎn)化和優(yōu)化，具體措施包括：（1）簡(jiǎn)化設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的申請(qǐng)材料；（2）食品經(jīng)營(yíng)實(shí)行“先照后證”；（3）簡(jiǎn)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)；（4）取消部分機(jī)構(gòu)的消防驗(yàn)審手續(xù)；（5）支持加快完善養(yǎng)老服務(wù)場(chǎng)所的產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)等。
2、簡(jiǎn)化登記程序，降低準(zhǔn)入門檻
91號(hào)文一改過去的“先證后照”，明確規(guī)定設(shè)立經(jīng)營(yíng)性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以“先照后證”，也就是說，可以先到工商行政管理部門辦理公司主體登記后，再到民政部門申辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可證。
此外，91號(hào)文還首次明確了在民政部門登記設(shè)立的非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可以依法在其登記管理機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)設(shè)立多個(gè)不具備法人資格的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。
3、進(jìn)一步放寬外資準(zhǔn)入，鼓勵(lì)外國(guó)投資者設(shè)立非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)
2014年11月24日，商務(wù)部和民政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)外國(guó)投資者在華設(shè)立營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從事養(yǎng)老服務(wù)的公告》（商務(wù)部、民政部公告2014年第81號(hào)），鼓勵(lì)外國(guó)投資者在華獨(dú)立或與中國(guó)公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織合資、合作舉辦營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。在此基礎(chǔ)之上，91號(hào)文進(jìn)一步放開市場(chǎng)，鼓勵(lì)外國(guó)投資者設(shè)立非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，并明確，其設(shè)立的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與境內(nèi)投資者設(shè)立的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享受同等優(yōu)惠政策。
根據(jù)最新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬于鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)，僅需在領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照后向商務(wù)部門備案即可。有了這些政策做支撐，外商在華投資設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的操作流程較之以往將更加便利，將有利于外資養(yǎng)老品牌進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，提升我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。
4、推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革
自民政部于2013年12月啟動(dòng)開展第一批公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作以來，各地積極行動(dòng)，截至2016年8月，共有1100多家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施了公建（辦）民營(yíng)，其中，29個(gè)?。▍^(qū)、市）選取了126家試點(diǎn)單位在民政部備案。在此基礎(chǔ)上，民政部于2016年8月啟動(dòng)了第二批公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，主要的改革方向?yàn)楣駹I(yíng)。從相關(guān)文件及試點(diǎn)實(shí)踐來看，公建民營(yíng)的具體實(shí)施方式較為豐富，包括整體租賃、整體或部分委托管理、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、服務(wù)外包等。
91號(hào)文和各地實(shí)施意見均提出，要加快推進(jìn)具備向社會(huì)提供養(yǎng)老服務(wù)條件的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制成為企業(yè)或開展公建民營(yíng)，到2020年政府運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老床位數(shù)占當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老床位總數(shù)的比例應(yīng)不超過50%（其中，山東省提出將這一比例控制在40%以內(nèi)）。
5、加快建立以市場(chǎng)形成價(jià)格為主的價(jià)格形成機(jī)制
長(zhǎng)期以來，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)由于投資大、回報(bào)低、周期長(zhǎng)，社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的積極性有限。為了促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的良性發(fā)展，91號(hào)文提出要加快建立和完善以市場(chǎng)形成價(jià)格為主的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)收費(fèi)管理機(jī)制，例如對(duì)于民辦營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)均由經(jīng)營(yíng)者自主確定。
6、加強(qiáng)行業(yè)信用建設(shè)，優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境
作為全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的配套措施，為了避免養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)無序競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展，91號(hào)文提出要加強(qiáng)行業(yè)信用建設(shè)，建立覆蓋養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)法人、從業(yè)人員和服務(wù)對(duì)象的行業(yè)信用體系，建立養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)黑名單制度和市場(chǎng)退出機(jī)制，加強(qiáng)行業(yè)自律和監(jiān)管。
1、完善土地支持政策
在當(dāng)前情況下，土地獲取成本較高是制約我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的重要因素之一。為此，91號(hào)文提出，要完善土地支持政策，尤其是統(tǒng)籌利用閑置資源發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)。
從91號(hào)文以及各地方實(shí)施意見來看，與此有關(guān)的土地支持政策主要包括：（1）營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可通過補(bǔ)繳出讓金的方式調(diào)整劃撥土地的土地使用性質(zhì)；（2）非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)單位改造利用空閑的廠房、學(xué)校、療養(yǎng)院、商業(yè)用房、社區(qū)用房等，滿足一定條件的，可在一定期限內(nèi)不改變土地使用性質(zhì)，且不增收租金或者土地收益差價(jià)；（3）民間資本舉辦的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可依法使用農(nóng)民集體所有的土地；（4）采用PPP方式設(shè)立的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目可以國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股。
不難看出，現(xiàn)有土地政策對(duì)非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的支持力度較大，營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍需支付一定成本才可以獲得土地，這有可能導(dǎo)致營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要面向具有高消費(fèi)能力的人群提供服務(wù)。
2、加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)
目前，與我國(guó)老齡人口快速增長(zhǎng)相關(guān)聯(lián)的，是養(yǎng)老服務(wù)人才的巨大缺口。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)超過2億的老年人口中，高齡、失能人口超過三千萬，如果按照1:3比例培養(yǎng)，養(yǎng)老護(hù)理人員便需要1000萬人。但與日益龐大的老年人口數(shù)量形成鮮明對(duì)比的是，全國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員數(shù)量不足100萬，其中，經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練、持證上崗的護(hù)理人員不足10%。
為此，91號(hào)文提出，要通過加大培訓(xùn)補(bǔ)貼，將養(yǎng)老護(hù)理員納入企業(yè)新型學(xué)徒制試點(diǎn)和城市積分落戶政策范圍等政策，加大人才培養(yǎng)力度，提升養(yǎng)老服務(wù)人才素質(zhì)。
3、加強(qiáng)財(cái)政支持
根據(jù)91號(hào)文的精神，各地制定和出臺(tái)了各類支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策，主要措施包括：（1）將不低于50%的福利彩票公益金用于發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)（廣西提出這一比例要達(dá)到60%以上）；（2）對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)直接進(jìn)行運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼；（3）依法減免增值稅、企業(yè)所得稅等；（4）加大投入，采取貸款貼息、項(xiàng)目補(bǔ)助、政府購買服務(wù)等方式進(jìn)行資助支持。
4、拓寬投融資渠道
91號(hào)文提出，鼓勵(lì)社會(huì)資本采取建立基金、發(fā)行企業(yè)債券等方式籌集資金，用于建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施、購置設(shè)備和收購改造社會(huì)閑置資源等，并提出鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新?lián)７绞?，為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供信貸支持，滿足養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的多樣化融資需求。除此之外，個(gè)別省份還提出支持符合條件的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)到境內(nèi)外資本市場(chǎng)上市融資（四川省已有首家養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)在川藏股權(quán)交易所掛牌）。
數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，我國(guó)60周歲以上老年人口已達(dá)2.22億，約占總?cè)丝诘?6.1%；65周歲以上老年人1.43億，約占總?cè)丝?0.5%。養(yǎng)老問題日益成為影響國(guó)計(jì)民生的重大戰(zhàn)略問題，養(yǎng)老服務(wù)需求急劇增長(zhǎng)。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)已經(jīng)成為涉及面廣、產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、潛力巨大的新興朝陽產(chǎn)業(yè)。加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，不僅是全面建成小康社會(huì)的一項(xiàng)緊迫任務(wù)，也是穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。
筆者認(rèn)為，隨著91號(hào)文中各項(xiàng)政策的正式落地，以及各類配套政策文件的相繼出臺(tái)，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)將進(jìn)一步放開，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展將踏上快車道，不斷滿足老年人持續(xù)增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求。
作 者：陳福中 律師（泰和泰律師事務(wù)所成都辦公室）