引言
2017年5月28日，財(cái)政部發(fā)布《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)文”），就規(guī)范政府購買服務(wù)管理和制止地方政府違法違規(guī)舉債融資行為，作出了政府購買服務(wù)的改革方向、實(shí)施范圍、預(yù)算管理、信息公開等事項(xiàng)規(guī)范，嚴(yán)禁以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)舉債。此前，財(cái)政部、發(fā)改委等六部委已聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“50號(hào)文”），對(duì)地方政府利用PPP、政府投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債作出規(guī)范。財(cái)政部在此基礎(chǔ)上發(fā)布87號(hào)文，意味著關(guān)于地方政府及其部門主要違法違規(guī)融資方式的監(jiān)管政策已初步完善。
一、87號(hào)文的定性
87號(hào)文在業(yè)內(nèi)引起了比較大的反響，這個(gè)文件當(dāng)中的相關(guān)內(nèi)容可以作為財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》一文的延伸。首先認(rèn)識(shí)到的是，文件里面并沒有新的東西，也就是說這個(gè)文件里面所有的規(guī)定都是重復(fù)舊有文件，或者是重復(fù)、或者是闡明、或者是強(qiáng)調(diào)、或者是深化，而不是提出了一些新的東西，所以它并不是一個(gè)顛覆性的或者創(chuàng)設(shè)性的文件，而是以明確相關(guān)部委的管理態(tài)度以及將來的管理思路為目的的文件。
二、政府購買服務(wù)的正面清單
87號(hào)文要求嚴(yán)格按照規(guī)定范圍實(shí)施政府購買服務(wù)，并根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定以正面清單、負(fù)面清單的方式對(duì)政府購買服務(wù)范圍做出了界定。
（一）87號(hào)文強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)政府采購法》（以下簡(jiǎn)稱“《政府采購法》”）區(qū)分“貨物”、“工程”和“服務(wù)”。地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)采購對(duì)象進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，僅能夠?qū)⒊浳锖凸こ桃酝獾恼少弻?duì)象列為服務(wù)采購。
《政府采購法》第二條規(guī)定：“本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對(duì)象。”依據(jù)規(guī)定，貨物是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等；工程是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。因此實(shí)施政府購買服務(wù)需要嚴(yán)格確定服務(wù)范圍。
（二）87號(hào)文明確政府購買服務(wù)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。該服務(wù)事項(xiàng)應(yīng)具備“政府有責(zé)任提供”和“適宜市場(chǎng)化”的二大特征，重點(diǎn)是基本公共服務(wù)事項(xiàng)。
該要求實(shí)質(zhì)重申了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)[2013]96號(hào)）中規(guī)定的政府購買服務(wù)范圍，即“政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的內(nèi)容為適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的公共服務(wù)，突出公共性和公益性。教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要逐步加大政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的力度。非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要更多更好地發(fā)揮社會(huì)力量的作用，凡適合社會(huì)力量承擔(dān)的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會(huì)力量承擔(dān)。對(duì)應(yīng)當(dāng)由政府直接提供、不適合社會(huì)力量承擔(dān)的公共服務(wù)，以及不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)項(xiàng)目，政府不得向社會(huì)力量購買。”
（三）87號(hào)文明確政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的約束力。
87號(hào)文明確規(guī)定：“科學(xué)制定并適時(shí)完善分級(jí)分部門政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，增強(qiáng)指導(dǎo)性目錄的約束力。”根據(jù)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜[2014]96號(hào)）第十五條規(guī)定“納入指導(dǎo)性目錄的服務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)實(shí)施購買服務(wù)。”同時(shí)規(guī)定，基本公共服務(wù)、社會(huì)管理服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)、技術(shù)性服務(wù)、政府履職所需輔助性事項(xiàng)、其他適宜由社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄。
由于社會(huì)發(fā)展迅速，對(duì)于那些暫時(shí)未納入指導(dǎo)性目錄又確需購買的服務(wù)事項(xiàng)，87號(hào)文也給出了相應(yīng)的解決辦法——報(bào)財(cái)政部門審核備案后調(diào)整實(shí)施。
三、政府購買服務(wù)的負(fù)面清單
87號(hào)文同時(shí)也給出了政府購買服務(wù)范圍的負(fù)面清單，明確以下事項(xiàng)不得實(shí)施政府購買服務(wù)：
（1）貨物（原材料、燃料設(shè)備等）；
（2）建設(shè)工程新改擴(kuò)建；
（3）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地儲(chǔ)備前期開發(fā)、農(nóng)田水利等建設(shè)工程；
（4）建設(shè)工程與服務(wù)打包；
（5）金融服務(wù)。
(一)在理解負(fù)面清單時(shí)，特別需要關(guān)注到在重申建設(shè)工程不能作為購買服務(wù)項(xiàng)目外，專門將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、儲(chǔ)備土地前期開發(fā)以及農(nóng)田水利進(jìn)行了單列。此前《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜[2016]4號(hào)）被認(rèn)為以政府購買服務(wù)程序從事土儲(chǔ)的政策依據(jù)。因此87號(hào)文之后，需要對(duì)《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》進(jìn)行更狹義的理解。
（二）值得特別關(guān)注的另一點(diǎn)是：工程不僅不能單獨(dú)購買，也不能與服務(wù)打包購買。對(duì)于既有工程又有服務(wù)的項(xiàng)目，政府采購服務(wù)只能基于服務(wù)部分，而不能涵蓋工程部分。該規(guī)定看似明確，但是此前已經(jīng)出臺(tái)的一些特殊的規(guī)定如何適用還有待觀察。如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕17號(hào)）規(guī)定：“推廣‘建養(yǎng)一體化’模式，通過政府購買服務(wù)等方式，引入專業(yè)企業(yè)、社會(huì)資本建設(shè)和養(yǎng)護(hù)農(nóng)村公路。”再如，《“十三五”公共體育普及工程實(shí)施方案的通知》規(guī)定：鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人和境外資本投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)各類體育場(chǎng)地，支持社會(huì)力量捐資建設(shè)公共體育服務(wù)設(shè)施，各地要采取公建民營(yíng)、民辦公助、委托管理、PPP和政府購買服務(wù)……
（三）此前一些地方政府將金融機(jī)構(gòu)或非金融機(jī)構(gòu)融資服務(wù)納入政府購買服務(wù)范圍，承諾將貸款本息納入本級(jí)政府預(yù)算，變相融資。87號(hào)文明確指出此類行為屬于禁止性行為。其實(shí)早在《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜[2014]96號(hào)）中就明確規(guī)定了：“可以納入政府購買服務(wù)目錄的服務(wù)類型，其中并不包含‘融資服務(wù)’或‘金融服務(wù)’。”
然而后來一些特殊事項(xiàng)的發(fā)展指導(dǎo)，讓“金融服務(wù)”成為了政府采購服務(wù)的突破口。如，2015年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)政策性金融支持海綿城市建設(shè)的通知》規(guī)定：“農(nóng)發(fā)行各分行要積極創(chuàng)新運(yùn)用政府購買服務(wù)、政府與社會(huì)資本合作(PPP)等融資模式，為海綿城市建設(shè)提供綜合性金融服務(wù)。”再如，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕61號(hào)）規(guī)定：“鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，為地下綜合管廊項(xiàng)目提供中長(zhǎng)期信貸支持，積極開展特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)和購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)，加大對(duì)地下綜合管廊項(xiàng)目的支持力度。”87號(hào)文之后，這些規(guī)定能否繼續(xù)仍然需要拭目以待。
泰和泰律師事務(wù)所 向飛 劉卓艷 郭璐
