今年5月，李克強(qiáng)總理先后來(lái)到中國(guó)科學(xué)院和北京中關(guān)村創(chuàng)業(yè)大街考察調(diào)研，強(qiáng)調(diào)持續(xù)為“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”清障搭臺(tái)，從而使新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)破繭而出。作為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的重要載體和平臺(tái)，小微企業(yè)只有獲得充足的資金支持，才能煥發(fā)生機(jī)和活力，而信用擔(dān)保則是其中的重要推力。
小微企業(yè)信用擔(dān)保制度歷史悠久
國(guó)際上看，小微企業(yè)信用擔(dān)保制度大約已有近80年的歷史。早在1937年，日本即在東京建立地方性中小企業(yè)保證協(xié)會(huì)，在開(kāi)展信用評(píng)估的同時(shí)也為融資提供擔(dān)保，從而成為小微企業(yè)信用擔(dān)保的雛形。此后，美國(guó)于1953年成立了小型企業(yè)管理局(SBA)，它不但為小微企業(yè)發(fā)展提供咨詢服務(wù)，而且還提供貸款和擔(dān)保。
繼日本和美國(guó)之后，德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、意大利、西班牙、比利時(shí)、荷蘭、芬蘭、奧地利、瑞士、盧森堡、葡萄牙、匈牙利、波蘭、保加利亞等歐洲國(guó)家，中國(guó)(包含大陸、香港和臺(tái)灣)、印度、韓國(guó)、印度尼西亞、馬來(lái)西亞、新加坡、泰國(guó)、菲律賓、尼泊爾等亞洲國(guó)家，加拿大等北美國(guó)家，埃及等非洲國(guó)家的小微企業(yè)信用擔(dān)保體系也如雨后春筍般建立起來(lái)。
從擔(dān)保機(jī)構(gòu)與政府之間的關(guān)系看，主要表現(xiàn)為兩大特征：
一是財(cái)稅資金給予幫扶。根據(jù)籌資方式不同，信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)大致可以分為政策性信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)、商業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)和互助擔(dān)保機(jī)構(gòu)三類。實(shí)踐表明，小微企業(yè)信用擔(dān)保行業(yè)是高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，而且與保險(xiǎn)公司基于大數(shù)定律的運(yùn)作模式也有很大不同。所以，凡是能夠在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)生存發(fā)展的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，大多屬于政策性信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)。
以美國(guó)為例，小型企業(yè)管理局的資金來(lái)源主要由聯(lián)邦和州政府分擔(dān)。當(dāng)然，為了分散擔(dān)保活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，更多國(guó)家擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源并不局限于政府。對(duì)于那些擔(dān)保體系歷史悠久的市場(chǎng)化國(guó)家而言，出資人還會(huì)包括銀行甚至小微企業(yè)；相反，非市場(chǎng)化國(guó)家擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源往往較為單一，主要依賴捐助人和政府，銀行出資相對(duì)較少，由小微企業(yè)或者小微企業(yè)組織出資的就更加罕見(jiàn)。
二是多數(shù)國(guó)家的政府機(jī)構(gòu)都不直接參與小微企業(yè)信用擔(dān)保活動(dòng)(美國(guó)小微企業(yè)管理局是個(gè)例外)。換句話說(shuō)，信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)往往是由獨(dú)立于政府之外的法人實(shí)體進(jìn)行操作，政府部門并不直接從事或干涉具體的擔(dān)保業(yè)務(wù)。
從擔(dān)保機(jī)構(gòu)與金融機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系看，主要體現(xiàn)為三大特征。
一是確定合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例。如果金融機(jī)構(gòu)或者小微企業(yè)認(rèn)定擔(dān)保企業(yè)愿為一切損失埋單，道德風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)相應(yīng)產(chǎn)生，嚴(yán)格收回貸款的決心就會(huì)弱化，以致貸款違約頻現(xiàn)。
以美國(guó)為例，小型企業(yè)管理局最多只為小微企業(yè)提供100萬(wàn)美元的短期或長(zhǎng)期貸款擔(dān)保，且擔(dān)保比例大約在75%上下。
再以日本為例，對(duì)于一般貸款，擔(dān)保限額為2億日元，擔(dān)保比例為70%；特別小額貸款不需要抵押品，擔(dān)保限額僅有1000萬(wàn)日元，擔(dān)保比例為80%。當(dāng)然，擔(dān)保機(jī)構(gòu)一味躲避風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)導(dǎo)致?lián)ｓw系低效。
20世紀(jì)90年代，由于馬來(lái)西亞和印度尼西亞的信用擔(dān)保體系過(guò)度看重風(fēng)險(xiǎn)，只為規(guī)模較大或者已經(jīng)成型的企業(yè)提供擔(dān)保，以致銀行貸款規(guī)模雖有大幅上升，獲得擔(dān)保貸款的小微企業(yè)數(shù)量卻顯著下降。
二是確定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。收費(fèi)過(guò)高，小微企業(yè)的貸款成本就會(huì)顯著上升，只能對(duì)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)敬而遠(yuǎn)之；收費(fèi)過(guò)低，擔(dān)保機(jī)構(gòu)就會(huì)對(duì)財(cái)稅資金高度依賴，否則很難做到商業(yè)可持續(xù)。
目前，世界各國(guó)的擔(dān)保收費(fèi)通常在1%-2%之間，雖然并不直接對(duì)小微企業(yè)收費(fèi)，但經(jīng)常通過(guò)銀行轉(zhuǎn)嫁；而且，在大多數(shù)情況下，即使貸款擔(dān)保申請(qǐng)并未獲準(zhǔn)，部分申請(qǐng)費(fèi)用也不返還，而作為企業(yè)篩選和項(xiàng)目評(píng)估的沉沒(méi)成本。
三是確定合理的放大倍數(shù)。放大倍數(shù)過(guò)大，不利于有效控制金融風(fēng)險(xiǎn)；放大倍數(shù)過(guò)小，不利于擔(dān)保機(jī)構(gòu)擴(kuò)大影響。需要補(bǔ)充說(shuō)明的是，放大倍數(shù)往往與擔(dān)保機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)時(shí)間正相關(guān)。
一些國(guó)家的擔(dān)保機(jī)構(gòu)之所以無(wú)法達(dá)到較高的放大倍數(shù)，并不單純因?yàn)榭刂骑L(fēng)險(xiǎn)，還可能因?yàn)樾∥⑵髽I(yè)擔(dān)保需求不足，或者銀行對(duì)充分利用擔(dān)保表現(xiàn)勉強(qiáng)，或者小微企業(yè)及銀行對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)并不熟悉。由于信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的放大倍數(shù)的增加是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，對(duì)于一個(gè)已經(jīng)運(yùn)轉(zhuǎn)5年的擔(dān)保機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，5倍的放大率是一個(gè)比較合理的水平，而對(duì)于一個(gè)已經(jīng)運(yùn)轉(zhuǎn)7~10年的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，則放大倍數(shù)可望達(dá)到10倍左右。
另外，放大倍數(shù)也與擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源和擔(dān)保層級(jí)有關(guān)。目前，世界各國(guó)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的放大倍數(shù)大約在10倍左右，但是日本和美國(guó)的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)卻有大大高于一般的放大倍數(shù)：一方面，日本屬于多級(jí)擔(dān)保體系國(guó)家，隨著擔(dān)保層級(jí)的增加；風(fēng)險(xiǎn)分散作用得以強(qiáng)化，最終實(shí)現(xiàn)的擔(dān)保倍數(shù)也會(huì)顯著增加。另一方面，盡管美國(guó)屬于單級(jí)擔(dān)保體系國(guó)家，由于政府機(jī)構(gòu)直接參與擔(dān)?；顒?dòng)，使得擔(dān)保機(jī)構(gòu)因?yàn)橘Y金后盾強(qiáng)大而敢于增加放大倍數(shù)。
我國(guó)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)在探索中前進(jìn)
一般認(rèn)為，我國(guó)擔(dān)保行業(yè)起步于1993年。經(jīng)過(guò)20余年發(fā)展，這一行業(yè)從無(wú)到有，由弱走強(qiáng)，在促進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)、緩解小微企業(yè)融資難方面發(fā)揮了較為積極的作用。目前為止，全國(guó)已有信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)約8000家，資產(chǎn)規(guī)模超過(guò)1萬(wàn)億元，在保余額2.5萬(wàn)億元左右。
為了推動(dòng)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)規(guī)范發(fā)展，一個(gè)較為完善的監(jiān)管框架正在逐步形成：在中央層面，由銀監(jiān)會(huì)牽頭，發(fā)改委、工信部、財(cái)政部、商務(wù)部、人民銀行、工商總局、國(guó)務(wù)院法制辦等單位參加，共同組建了融資性擔(dān)保監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議。在地方層面，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定監(jiān)管部門，具體負(fù)責(zé)本轄區(qū)融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、退出、日常監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置，并向部際聯(lián)席會(huì)議報(bào)告工作。
在各方力量的共同努力下，部際聯(lián)席會(huì)議于2010年出臺(tái)了《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》以及八項(xiàng)配套制度，為促進(jìn)融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)提高內(nèi)控水平和風(fēng)險(xiǎn)管理能力以及實(shí)施有效監(jiān)管奠定了基礎(chǔ)。以此為基礎(chǔ)，中央層面還在積極調(diào)研、多方協(xié)調(diào)、持續(xù)完善，爭(zhēng)取早日出臺(tái)法律層級(jí)更高的《融資性擔(dān)保公司管理?xiàng)l例》。
但也應(yīng)看到，我國(guó)信用擔(dān)保行業(yè)要想實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展還有很長(zhǎng)的路要走。
一是監(jiān)管力量捉襟見(jiàn)肘。如果把8000家信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)平攤，每個(gè)省份大約都在200家以上，只有投入大量人力物力，才能做到有效看管。從部際聯(lián)席會(huì)議牽頭單位銀監(jiān)會(huì)來(lái)看，由于人員編制長(zhǎng)年框定不變，僅僅制定信用擔(dān)保監(jiān)管政策尚可應(yīng)付，進(jìn)一步承擔(dān)準(zhǔn)入監(jiān)管、實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)就很難維持。準(zhǔn)入職能落入地方以后，由當(dāng)?shù)刂概傻谋O(jiān)管機(jī)構(gòu)相應(yīng)配備也不充足。
二是機(jī)構(gòu)違規(guī)時(shí)有發(fā)生。由于小微企業(yè)信用擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)較高、商業(yè)可持續(xù)性較差，一些機(jī)構(gòu)常常以投資理財(cái)和短期融資為幌子，變相吸收公眾存款，高息放貸，大量開(kāi)辦自營(yíng)業(yè)務(wù)，擾亂了經(jīng)濟(jì)金融秩序。
三是政府介入錯(cuò)位明顯。一方面，財(cái)稅支持力度不夠，不僅資金規(guī)模較小，而且資金穩(wěn)定性也不強(qiáng)，以致信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力不足。另一方面，長(zhǎng)官意志強(qiáng)烈。一些政府部門為了完成自身任務(wù)，忽視市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，對(duì)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營(yíng)橫加干涉。
進(jìn)一步推動(dòng)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)持續(xù)發(fā)展
為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展，本屆政府對(duì)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”寄予厚望，而這又離不開(kāi)小微企業(yè)的充分發(fā)展。因此，充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)總結(jié)國(guó)內(nèi)實(shí)踐，進(jìn)一步用好小微企業(yè)融資助推器——信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，將是擺在我們面前的重要課題。
第一，確保政府部門彈好鋼琴。
一方面，要增強(qiáng)財(cái)稅資金支持信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展的可持續(xù)性。總體而言，雖然我國(guó)政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的比例已經(jīng)有所下降，但絕對(duì)數(shù)量仍然很多，以致財(cái)稅資金捉襟見(jiàn)肘、難以招架?；谛∥⑵髽I(yè)對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略價(jià)值，有必要在財(cái)政預(yù)算資金中作出更為合理的安排。
另一方面，隨著我國(guó)金融體制改革的不斷深入，銀行體系業(yè)已商業(yè)化運(yùn)行，需要配套的擔(dān)保機(jī)構(gòu)也按市場(chǎng)化模式運(yùn)行。也就是說(shuō)，各級(jí)政府必須停止對(duì)擔(dān)?；顒?dòng)的微觀干預(yù)，真正實(shí)現(xiàn)“政策性資金、市場(chǎng)化運(yùn)作、法人化管理”。
第二，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管體系建設(shè)。
從中央層面來(lái)講，宜在不斷提升法律法規(guī)層級(jí)的基礎(chǔ)之上，加快彌補(bǔ)制度空白或漏洞，如通過(guò)制定嚴(yán)格的信息披露標(biāo)準(zhǔn)，督促信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)定期公布經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和財(cái)務(wù)信息，減少因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱而造成的各類麻煩。
從地方層面來(lái)講，宜把工作重心從機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入轉(zhuǎn)入日常監(jiān)管上來(lái)，充實(shí)監(jiān)管隊(duì)伍，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，注重風(fēng)險(xiǎn)排查，著力提升監(jiān)管效率；強(qiáng)化執(zhí)行力建設(shè)，對(duì)于超范圍經(jīng)營(yíng)且拒不糾正者，要按照相關(guān)法律法規(guī)予以清退，確保信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)在規(guī)范經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上健康發(fā)展。
第三，強(qiáng)化擔(dān)保機(jī)構(gòu)內(nèi)控建設(shè)。
首先，信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)宜與商業(yè)銀行本著“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的原則開(kāi)展業(yè)務(wù)合作，施行比例擔(dān)保，做到風(fēng)險(xiǎn)分散。其次，宜不懈積累擔(dān)保經(jīng)驗(yàn)，逐步擴(kuò)大擔(dān)保倍數(shù)。與美國(guó)和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的放大倍數(shù)明顯較低，影響了擔(dān)?；顒?dòng)的覆蓋面，不利于小微企業(yè)融資與發(fā)展。盡管如此，打破這一格局決不可急于求成，否則只會(huì)適得其反、釀成更大風(fēng)險(xiǎn)。
第四，發(fā)揮行業(yè)自律組織的作用。
在中央和地方信用擔(dān)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)人力財(cái)力明顯不足的條件下，充分發(fā)揮自律組織的作用不失為比較可行的替代方案。例如，可以給協(xié)會(huì)充分授權(quán)，明確只有成為會(huì)員以后，信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)才可開(kāi)業(yè)經(jīng)營(yíng)；組織開(kāi)展信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)信用評(píng)級(jí)，既要選取成績(jī)較好者予以公布，強(qiáng)化正向激勵(lì)，也要對(duì)排名末位者予以淘汰，徹底根除風(fēng)險(xiǎn)隱患；加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)與交流，傳導(dǎo)監(jiān)管政策與行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)合規(guī)展業(yè)、理性發(fā)展。