■賽迪智庫報告■牟淑慧
一、建立我國中小企業(yè)政策性銀行的必要性和可行性
中小企業(yè)尤其是小微企業(yè)融資難是世界性難題，其根源在于金融市場失靈，小微企業(yè)的高風險、低負擔能力與金融機構(gòu)低風險偏好、趨利性相悖，再加上信息不對稱，導致供需難以匹配。因此，解決此問題離不開政府這只“看得見的手”，國外成功經(jīng)驗無非三條：一是主要通過政策性金融彌補市場失靈；二是通過財稅等政策鼓勵商業(yè)金融服務中小企業(yè)；三是發(fā)展多層次資本市場，拓展直接融資渠道。就我國發(fā)展階段來看，受制于體制機制，中小企業(yè)直接融資發(fā)育遲緩且短期內(nèi)難有大的實質(zhì)性進展，銀行貸款毫無疑問仍是中小企業(yè)外部融資的主渠道，近年來，國家采取了一系列激勵政策和差異化監(jiān)管措施鼓勵商業(yè)銀行擴大小微企業(yè)貸款投放，建立中小企業(yè)信用擔保體系以提高中小企業(yè)融資能力，但目前針對商業(yè)銀行的鼓勵政策作用發(fā)揮有限，中小企業(yè)貸款難、貸款貴問題一直未得到有效解決。
二、建立我國中小企業(yè)政策性銀行的模式選擇
建立一家國家級的中小企業(yè)政策性銀行，并且將其作為中小企業(yè)政策性金融支持體系的核心，主要是為了滿足遍布城鄉(xiāng)的廣大中小企業(yè)的資金需求，緩解其發(fā)展過程中的資金缺口，促進其健康發(fā)展。對我國中小企業(yè)政策性銀行的具體構(gòu)想如下：
?。ㄒ唬┓傻匚缓椭鞴懿块T
法律地位。建立中小企業(yè)政策性銀行，首先應參照其他國家的做法，制定中小企業(yè)政策性銀行的專門法律，明確中小企業(yè)政策性銀行的法律地位和政策目標，以及資金來源、業(yè)務范圍、業(yè)務開展方式、風險控制、監(jiān)督管理等，通過法律手段保障政策性銀行的合法地位及業(yè)務開展。
主管部門。鑒于中小企業(yè)政策性銀行在中小企業(yè)政策性支持體系中的核心地位，其主管部門應同國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行一樣，受國務院直接領(lǐng)導，為直屬國務院的中小企業(yè)政策性銀行。
監(jiān)督管理。目前我國對三家政策性銀行、一家政策性保險公司的監(jiān)督管理主要采取的是行業(yè)管理模式。三家政策性銀行主要由銀監(jiān)會負責監(jiān)管業(yè)務情況，而銀監(jiān)會對政策性金融的監(jiān)管主要從行業(yè)管理角度出發(fā)，沒有從業(yè)務角度出發(fā)，財政部、發(fā)改委雖然擁有一定的監(jiān)督權(quán)限，但并不參與日常監(jiān)督和管理。對于中小企業(yè)政策性銀行的監(jiān)督管理，應建立“行業(yè)規(guī)范”和“業(yè)務管理”并重的機制，可考慮由財政部、工信部、人民銀行、銀監(jiān)會共同參與的外部監(jiān)督管理機制，財政部、工信部、人民銀行主要負責監(jiān)督業(yè)務層面，銀監(jiān)會主要負責監(jiān)督合規(guī)層面和規(guī)范層面。
?。ǘ┙?jīng)營原則
中小企業(yè)政策性銀行不同于商業(yè)銀行，在業(yè)務經(jīng)營中必須遵循政策性、非營利性、引導性、非競爭性、經(jīng)營市場化原則。作為商業(yè)性金融的有益補充，政策性銀行雖然在一定范圍和程度上對商業(yè)性金融具有替代作用，但并不能完全取代和否定商業(yè)性金融的基礎地位。由于存在種種潛在風險和弊端，政策性銀行在運作過程中必須把握好目標定位和職能邊界，注意與商業(yè)性金融的關(guān)系，遵循彌補性原則，堅持“商業(yè)銀行搶著做的我讓，商業(yè)銀行不愿做的我上”，做到凡是商業(yè)性金融可以解決的問題堅決交由商業(yè)性金融解決，不與商業(yè)銀行爭客戶、搶業(yè)務，并適當引導商業(yè)銀行為中小企業(yè)融資服務。同時，政策性銀行還應與商業(yè)銀行建立比較好的合作關(guān)系，通過商業(yè)銀行廣闊的網(wǎng)點優(yōu)勢，為更多中小企業(yè)提供支持和服務，最終與商業(yè)性金融形成分工明確、各負其責、共同促進中小企業(yè)發(fā)展的局面。此外，中小企業(yè)政策性銀行經(jīng)營應遵循市場化經(jīng)營原則，強調(diào)資產(chǎn)的安全性、非營利性（保本微利）和流動性，以實現(xiàn)政策性銀行業(yè)務的可持續(xù)發(fā)展。
?。ㄈ┵Y金來源
作為政策性金融機構(gòu)，其資金來源主要有政府投入、吸收存款、發(fā)行債券等幾個方面。一般來說，在中小企業(yè)政策性銀行成立之初，政府往往要注入全部資本金。我國中小企業(yè)政策性銀行成立時，其資本金應由政府全部提供。之后，中小企業(yè)政策性銀行可以通過發(fā)行金融債券、吸收郵政儲蓄存款等方式來擴大資金規(guī)模。此外，在要求政策性銀行保本微利經(jīng)營的同時，應考慮建立中小企業(yè)政策性銀行的風險補償制度，根據(jù)其盈利情況、業(yè)務規(guī)模情況、風險情況等確定補充比例。
產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。為保證中小企業(yè)政策性銀行不受干擾地貫徹“政策性”功能，借鑒其他國家和地區(qū)政策性銀行在吸收民間資本或上市后政策性目標無法貫徹、功能定位走偏的教訓，應堅持政府獨資建立，可考慮由中央政府出資為主，同時吸收地方政府出資。
（四）組織結(jié)構(gòu)
一般來說，中小企業(yè)政策性金融機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)可分為兩種：總分機構(gòu)模式、單一機構(gòu)模式。總分機構(gòu)模式是在總行下面普遍設立分支機構(gòu)進行政策性金融業(yè)務的經(jīng)營，總分機構(gòu)之間是上下級隸屬關(guān)系。這種模式適應了中小企業(yè)本身數(shù)量龐大、分布范圍廣、小而散的特點，既便于開展業(yè)務，又便于管理，是金融機構(gòu)中最常見的組織形式。如果政策性金融機構(gòu)不能深入到地方基層的話，在信息取得、資金調(diào)配等方面將面臨很大問題，難以滿足眾多中小企業(yè)的需求，業(yè)務開展也會受到限制和影響。根據(jù)我國的實際情況，我國中小企業(yè)政策性銀行應采用這種組織形式。同時考慮到我國中小企業(yè)政策性銀行的業(yè)務模式以“批發(fā)”為主，結(jié)合規(guī)?？刂啤⒐?jié)約成本的考慮，分支機構(gòu)可設置到省級，具體業(yè)務依托地方商業(yè)銀行等中小金融機構(gòu)及擔保機構(gòu)、小貸公司等機構(gòu)開展業(yè)務，采用“轉(zhuǎn)貸款”協(xié)作方式建立緊密的業(yè)務合作關(guān)系和信息溝通機制。
（五）業(yè)務類型
中小企業(yè)政策性銀行的資金運用方式包括貸款、擔保等。其中貸款是中小企業(yè)政策性銀行資金運用的主要形式。貸款一般可分為直接貸款和間接貸款兩類，直接貸款是中小企業(yè)政策性銀行直接向貸款對象貸款，間接貸款是中小企業(yè)政策性銀行不直接向貸款對象貸款，而是通過其他機構(gòu)轉(zhuǎn)貸。
根據(jù)我國的實際情況，中小企業(yè)政策性銀行的資金運用方式應該把直接貸款和間接貸款都包括在內(nèi)，業(yè)務類型多樣化，其中以間接貸款為主。政策性銀行將貸款“轉(zhuǎn)貸”給商業(yè)銀行，充分利用商業(yè)銀行廣泛分布的網(wǎng)點向中小企業(yè)提供貸款服務。
此外，中小企業(yè)政策性銀行除了向中小企業(yè)提供貸款，還可以考慮承擔少量擔保業(yè)務（承擔國家級政策性擔保機構(gòu)的職能）。具體實施上，可以由中小企業(yè)政策性銀行出資成立專門的中小企業(yè)信用再擔保公司，由其向各地擔保機構(gòu)提供信用再擔保。
（六）服務對象
中小企業(yè)政策性銀行作為專門為中小企業(yè)提供資金支持的政策性銀行，理所當然各種中小企業(yè)都應該成為其業(yè)務對象，但這并不意味著所有的中小企業(yè)都是其服務對象，中小企業(yè)政策性銀行在選擇貸款對象時還要考慮到國家的發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策，要符合以下幾個原則：
一是非競爭原則，為清楚界定政策性銀行與商業(yè)銀行的職責和業(yè)務范圍，政策性銀行的服務對象必須是達不到商業(yè)銀行貸款條件的中小企業(yè)，即重點支持有貸款需求但未在銀行獲得過貸款的中小企業(yè)；
二是產(chǎn)業(yè)導向，重點支持創(chuàng)新型、創(chuàng)業(yè)型、勞動密集型和出口型中小企業(yè)；
三是地區(qū)導向，對于經(jīng)濟發(fā)展落后的地區(qū)，要借鑒印度經(jīng)驗，予以重點關(guān)注，可以設計專門的貸款項目，重點針對個體戶、婦女、生產(chǎn)型小微企業(yè)等，主要目標是增加就業(yè)，改善民生，縮小地區(qū)、城鄉(xiāng)收入差距；
四是規(guī)?？刂疲饕С謫螒糍J款額度５００萬元以下的小型微型企業(yè)；
五是門檻要低，要大幅降低對中小企業(yè)抵質(zhì)押要求，創(chuàng)新貸款模式，重點發(fā)展信用貸款，以及與擔保公司合作的擔保貸款（同樣地，降低反擔保要求）；
六是期限優(yōu)化，針對目前中小企業(yè)無法從商業(yè)銀行獲得中長期貸款支持的現(xiàn)狀，政策性銀行應優(yōu)化信貸期限結(jié)構(gòu)，逐步提高對中小企業(yè)中長期貸款比例，給予有技術(shù)、有品牌、有市場、有信用的中小企業(yè)穩(wěn)定的資金支持；
七是成本要低，政策性銀行必須嚴格限制中小企業(yè)融資成本，利率不上浮或上浮較小的幅度，不高于商業(yè)銀行貸款利率，對于轉(zhuǎn)貸款形式中的合作商業(yè)金融機構(gòu)制定嚴格的收費范圍和標準，引導降低中小企業(yè)綜合融資成本。
（七）風險防范和分擔
中小企業(yè)政策性銀行作為政策性金融機構(gòu)，雖然不以營利為目的，但是要實現(xiàn)保本微利經(jīng)營，這是其生存和發(fā)展的基礎。這就要求中小企業(yè)政策性銀行要根據(jù)貸款業(yè)務的風險狀況及時調(diào)整策略，采取多種方式以降低風險。由于中小企業(yè)政策性銀行經(jīng)營的多是抵押不全、風險性較大的業(yè)務，所以應加強風險管理，建立一套適合中小企業(yè)的信貸管理制度和風險管理系統(tǒng)。同時，建立風險補償機制。
?。ò耍┙∪涮字贫?/span>
中小企業(yè)信用度低也是造成中小企業(yè)融資難的重要原因，因此建立健全中小企業(yè)信用體系、信用擔保體系，可以有效應對中小企業(yè)融資過程中因信息不對稱引發(fā)的逆向選擇和道德風險，從而為拓展中小企業(yè)融資渠道提供強有力的信用支持。必須下大力氣完善我國社會信用環(huán)境，發(fā)揮政府在社會誠信體系建立中的橋梁和紐帶作用，加強信用信息共享，為中小企業(yè)融資創(chuàng)造更好的環(huán)境。
三、設立中小企業(yè)政策性銀行的推進方式
?。ㄒ唬┙⒐ぷ鹘M
建立由工信部、發(fā)改委、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會、法制辦等有關(guān)部門參加的跨部門工作組，就設立中小企業(yè)政策性銀行有關(guān)問題進行協(xié)調(diào)溝通。
首先，工信部就中小企業(yè)政策性銀行問題，分別與發(fā)改委、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會、法制辦溝通協(xié)商，向各部門陳述建立中小企業(yè)政策性銀行的基本考慮，了解各部門主要意見，建立溝通機制；其次，工信部發(fā)揮國務院促進中小企業(yè)發(fā)展工作領(lǐng)導小組辦公室作用，就“中小企業(yè)政策性金融體系”組織召開專題會議，召集發(fā)改委、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會、法制辦以及其他辦公室成員單位研討建立健全中小企業(yè)政策性金融體系問題。
?。ǘ╅_展調(diào)查研究
由跨部門工作組組織開展設立我國中小企業(yè)政策性銀行相關(guān)調(diào)查研究，充分研究典型國家中小企業(yè)政策性銀行制度的發(fā)展演變，我國設立中小企業(yè)政策性銀行的必要性及可行性，分析存在的問題并提出相關(guān)建議，形成可行性研究報告，適時上報國務院。
?。ㄈ┭芯恐贫ㄏ嚓P(guān)政策
跨部門工作組就中小企業(yè)政策性銀行涉及的稅收優(yōu)惠政策、資金來源和規(guī)模、組織架構(gòu)、業(yè)務范圍、風險控制、監(jiān)督管理等進行深入討論和研究，制定針對中小企業(yè)政策性銀行的支持政策，包括免征所得稅、營業(yè)稅、印花稅等稅收政策，資金注入及補充的資金政策，債券發(fā)行規(guī)模及利率期限等金融政策。
（四）確定法律依據(jù)
跨部門工作組抓住《中小企業(yè)促進法》修改的大好時機，在法律中明確提出“組建國家中小企業(yè)政策性銀行，為中小企業(yè)提供政策性金融服務”，為中小企業(yè)政策性銀行的設立提供堅實的法律依據(jù)。
?。ㄎ澹┻x擇試點地區(qū)
我國中小企業(yè)量大面廣，地區(qū)、行業(yè)、規(guī)模等差異較大，中小企業(yè)政策性銀行設立之初其業(yè)務開展宜選擇試點方式逐步推進，一是選擇區(qū)域試點，先期可在１—２個省市開展政策性貸款業(yè)務；二是業(yè)務試點，先期可不開展直接貸款業(yè)務，而是僅開展轉(zhuǎn)貸款業(yè)務；三是合作機構(gòu)試點，選擇少數(shù)幾家商業(yè)銀行合作開展轉(zhuǎn)貸款業(yè)務，總結(jié)經(jīng)驗和不足后再行推廣。