盧鋒(北京大學(xué)國(guó)際發(fā)展研究院副院長(zhǎng))
核心提示：實(shí)現(xiàn)“科學(xué)的宏觀調(diào)控”目標(biāo)，需要從“四減四加”入手。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制健全成熟之日，也就是科學(xué)宏調(diào)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之時(shí)。屆時(shí)“宏觀調(diào)控”這個(gè)體制轉(zhuǎn)型期的特色名詞，其中帶有計(jì)劃體制遺跡的“控”字或許會(huì)被揚(yáng)棄，最終采取“宏觀調(diào)節(jié)”或“宏觀管理”之類表述。
與歷次改革決定一樣，改進(jìn)宏觀調(diào)控也是黨的十八屆三中全會(huì)改革決定涵蓋重要內(nèi)容之一。決定把“科學(xué)的宏觀調(diào)控”看作是“發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求”之一，指出“宏觀調(diào)控的主要任務(wù)是保持經(jīng)濟(jì)總量平衡，促進(jìn)重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和生產(chǎn)力布局優(yōu)化，減緩經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)影響，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。”
決定要求“健全以國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向、以財(cái)政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系，推進(jìn)宏觀調(diào)控目標(biāo)制定和政策手段運(yùn)用機(jī)制化，加強(qiáng)財(cái)政政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)、價(jià)格等政策手段協(xié)調(diào)配合，提高相機(jī)抉擇水平，增強(qiáng)宏觀調(diào)控前瞻性、針對(duì)性、協(xié)同性”。
1、宏觀調(diào)控的歷史與現(xiàn)實(shí)
從歷史看，國(guó)家在計(jì)劃體制下全面控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活有全局與局部之分，卻無宏觀與微觀之別。宏調(diào)調(diào)控理論與實(shí)踐是改革時(shí)代產(chǎn)物。1987年黨的十三大提出“有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)”概念，要求“逐步健全以間接管理為主的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)體系”。1992年黨的十四大確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)同時(shí)，第一次提出宏觀調(diào)控命題：“使市場(chǎng)在社會(huì)主義國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用”，要求“健全科學(xué)的宏觀管理體制與方法”。
黨的十四屆三中全會(huì)體改決定闡述了宏調(diào)目標(biāo)和方法，指出“宏觀調(diào)控的主要任務(wù)是：保持經(jīng)濟(jì)總量的基本平衡，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，引導(dǎo)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)全面進(jìn)步。宏觀調(diào)控主要采取經(jīng)濟(jì)辦法，……建立計(jì)劃、金融、財(cái)政之間相互配合和制約的機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的綜合協(xié)調(diào)。” 黨的十六大以來，更多強(qiáng)調(diào)“完善宏觀調(diào)控體系”。要求“發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃、計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)政策在宏觀調(diào)控中的導(dǎo)向作用，綜合運(yùn)用財(cái)政、貨幣政策，提高宏觀調(diào)控水平。”
由此可見，這次黨的十八屆三中全會(huì)宏調(diào)方針?biāo)硎龅男乱?，明確了以財(cái)政和貨幣政策作為主要宏調(diào)手段，提出了宏調(diào)目標(biāo)制定和實(shí)施機(jī)制化，體現(xiàn)決策層宏調(diào)理念的重要?jiǎng)?chuàng)新。針對(duì)后危機(jī)時(shí)代形勢(shì)演變，要求“形成參與國(guó)際宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的機(jī)制，推動(dòng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)完善”，顯然這也是全新表述。提到“科學(xué)的宏觀調(diào)控”，折射高層意識(shí)到需系統(tǒng)反思與應(yīng)對(duì)這個(gè)復(fù)雜問題。
成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，宏觀政策對(duì)象主要指總需求管理與穩(wěn)定政策，主要針對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)或開放宏觀經(jīng)濟(jì)的總量關(guān)系與平衡。宏觀政策具有相機(jī)抉擇特點(diǎn)，宏調(diào)職能部門也比較有限。我國(guó)改革開放以來探討的宏觀調(diào)控體系仍有待科學(xué)化，與轉(zhuǎn)型期宏觀調(diào)控實(shí)踐的一些特點(diǎn)與矛盾有關(guān)。
我國(guó)對(duì)宏觀調(diào)控概念和對(duì)象界定比較廣泛，不僅包括總量平衡，而且涵蓋結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化目標(biāo)。為此，在政策工具上就需要借助計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)政策等多樣化工具。在政策實(shí)施主體上，表現(xiàn)為很多部門參與宏調(diào)，形成“九龍治水”的局面。
筆者研究近十年宏觀調(diào)控史，粗略梳理發(fā)現(xiàn)，宏觀調(diào)控政策工具有幾十種之多。這些政策，有的屬于間接總量調(diào)節(jié)工具，如公開市場(chǎng)操作、利率匯率以及財(cái)政收支逆周期變動(dòng)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)宏觀政策原理比較一致。較多屬于準(zhǔn)入數(shù)量型和產(chǎn)業(yè)調(diào)控型工具的，如依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策目錄對(duì)大量產(chǎn)品投資進(jìn)行審批與核準(zhǔn)，信貸數(shù)量、供地?cái)?shù)量調(diào)控等。這類政策往往與治理產(chǎn)能過剩，控制兩高一資及環(huán)保質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等結(jié)合，對(duì)部門選擇與施政松緊，具有較大程度的隨意性。
在房地產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品等價(jià)格上漲較快通貨膨脹環(huán)境下，有關(guān)部門利用各種手段直接干預(yù)需求以及市場(chǎng)流通，有時(shí)直接實(shí)施物價(jià)管制，這類工具也往往以宏調(diào)措施推出。偶爾還會(huì)采用直接行政干預(yù)工具，保證宏觀調(diào)控政令暢通。這類干預(yù)雖發(fā)生頻率較低，然而對(duì)市場(chǎng)規(guī)則穩(wěn)定預(yù)期客觀影響較大。
對(duì)象寬、工具泛、主體多的宏觀調(diào)控體制雖便于靈活施政，但往往難以厘清市場(chǎng)功能和政府干預(yù)的邊界，“疊加效應(yīng)”容易放到經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)。宏觀波動(dòng)短期變異度較高，宏觀調(diào)控有相機(jī)抉擇特點(diǎn)，與產(chǎn)業(yè)和結(jié)構(gòu)政策取向比較穩(wěn)定的要求和屬性難以兼容一致，實(shí)踐起來難免導(dǎo)致宏觀調(diào)控微觀化與過多干預(yù)常態(tài)化。
2、宏觀調(diào)控的“四減四加”
經(jīng)驗(yàn)表明，宏觀調(diào)控對(duì)象過廣、宏觀調(diào)控工具過寬、宏觀調(diào)控部門過多，就會(huì)出現(xiàn)政府部門隨意“以宏調(diào)名義”干預(yù)投資、信貸、準(zhǔn)入等方面微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，難以實(shí)現(xiàn)健全完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序目標(biāo)。宏觀調(diào)控舉措是技術(shù)性問題，宏觀調(diào)控規(guī)則、范圍、方法則是體制性的，并在經(jīng)濟(jì)實(shí)際運(yùn)行層面具體定義市場(chǎng)機(jī)制與政府干預(yù)作用的真實(shí)邊界。
宏觀調(diào)控科學(xué)化與體制市場(chǎng)化具有雙向關(guān)系：體制市場(chǎng)化程度制約宏觀調(diào)控科學(xué)化程度，同時(shí)宏觀調(diào)控寬泛化、微觀化，也會(huì)固化甚至強(qiáng)化體制中非市場(chǎng)因素與結(jié)構(gòu)，不利于實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制配置資源的決定性作用。黨的十八屆三中全會(huì)推出全面深化改革的新舉措，決心“大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”，必將為破解科學(xué)宏觀調(diào)控難題提供歷史新機(jī)遇。
實(shí)現(xiàn)“科學(xué)的宏觀調(diào)控”目標(biāo)，需要從“四減四加”入手。
減法第一點(diǎn)，是在認(rèn)知和概念上做減法，更為科學(xué)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)亟缍ê暧^和宏觀調(diào)控范圍，減掉原本不屬于宏觀和宏觀調(diào)控內(nèi)涵的因素和對(duì)象。
第二項(xiàng)減法，是一些部門職能定位需“去宏調(diào)化”，讓環(huán)保宏觀調(diào)控、土地宏觀調(diào)控、農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控這類流行概念逐步淡出。
三是在“產(chǎn)業(yè)政策宏觀調(diào)控化”方面做減法。隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段逐步提升，產(chǎn)業(yè)政策本身需適當(dāng)瘦身。產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)與宏觀調(diào)控干預(yù)適當(dāng)區(qū)隔。
四是應(yīng)減少用行政手段宏調(diào)。盡量避免采用凍結(jié)土地供應(yīng)、查處某個(gè)民營(yíng)企業(yè)這類激烈方式實(shí)施調(diào)控。
宏調(diào)改革成功關(guān)鍵在于做好加法。一是要深化匯率市場(chǎng)化改革，在增加匯率價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)功能上做加法。二是要完善利率市場(chǎng)化改革，在更好發(fā)揮利率價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)作用上做加法。三是應(yīng)該調(diào)整現(xiàn)行央行體制，在提升其執(zhí)行貨幣政策獨(dú)立性上做加法。適當(dāng)擴(kuò)大央行執(zhí)行貨幣政策的獨(dú)立性，利大于弊。這方面改革有助于提升貨幣政策的專業(yè)性和有效性，有利于減少地方、部門等局部利益的過多影響，有利于提升貨幣政策的透明度并增強(qiáng)其可問責(zé)性。四是推進(jìn)財(cái)稅體制改革，提升財(cái)政預(yù)算制度透明度，減少政府財(cái)政直接投資比重，推進(jìn)結(jié)構(gòu)性稅制調(diào)整。加快健全公共財(cái)政體制，增加財(cái)政支出直接對(duì)居民的轉(zhuǎn)移支付比例，有助于增加財(cái)稅收支隨宏觀景氣變動(dòng)發(fā)揮“自動(dòng)穩(wěn)定調(diào)節(jié)”作用，使其更好地發(fā)揮機(jī)制性宏觀調(diào)控功能。
按照黨的十八屆三中全會(huì)確定的時(shí)間表，到2020年有望在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，使各方面制度更加成熟更加定型?？梢灶A(yù)見，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制健全成熟之日，也就是科學(xué)宏調(diào)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之時(shí)。屆時(shí)“宏觀調(diào)控”這個(gè)體制轉(zhuǎn)型期的特色名詞，其中帶有計(jì)劃體制遺跡的“控”字或許會(huì)被揚(yáng)棄，最終采取“宏觀調(diào)節(jié)”或“宏觀管理”之類表述。