改革開(kāi)放后至2004年，國(guó)家對(duì)原有的投資體制進(jìn)行了一系列改革，打破了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下高度集中的投資管理模式，初步形成了投資主體多元化、資金來(lái)源多渠道、投資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)化的新格局。
但是，當(dāng)時(shí)現(xiàn)行的投資體制還存在不少問(wèn)題，特別是企業(yè)的投資決策權(quán)沒(méi)有完全落實(shí)，市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用尚未得到充分發(fā)揮，政府投資決策的科學(xué)化、民主化水平需要進(jìn)一步提高，投資宏觀調(diào)控和監(jiān)管的有效性需要增強(qiáng)。
為此，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(國(guó)發(fā)〔2004〕20號(hào))，進(jìn)一步深化投資體制改革。國(guó)發(fā)〔2004〕20號(hào)文是政府從計(jì)劃管理體制向適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理體制的新型投資管理體制的轉(zhuǎn)變，提出了轉(zhuǎn)變政府職能、確立企業(yè)的投資主體地位，同時(shí)完善政府投資體制、規(guī)范政府投資行為。
利用特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)助等多種方式，吸引社會(huì)資本參與有合理回報(bào)和一定投資回收能力的公益事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè);對(duì)于具有壟斷性的項(xiàng)目，試行特許經(jīng)營(yíng)，通過(guò)業(yè)主招標(biāo)制度，開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)公眾利益;已經(jīng)建成的政府投資項(xiàng)目，具備條件的經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)可以依法轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，以回收的資金滾動(dòng)投資于社會(huì)公益等各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
2013年，經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入以“簡(jiǎn)政放權(quán)”為核心的新一輪改革。兩會(huì)期間，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》出爐，首次將“職能轉(zhuǎn)變”寫入方案題目中?！靶姓w制改革的核心就是轉(zhuǎn)變政府職能”，把減少行政審批作為職能轉(zhuǎn)變的突破口，職能轉(zhuǎn)變也是吸引民間投資的必然要求。
更好服務(wù)企業(yè)需求是政府職能轉(zhuǎn)變的重要目標(biāo)，即使需要審批也要嚴(yán)格規(guī)定程序和時(shí)限，堅(jiān)決打破各種對(duì)民間投資制造隱形障礙的“玻璃門”、“彈簧門”。數(shù)字顯示，2013年，國(guó)務(wù)院已先后分三批決定取消和下放行政審批項(xiàng)目達(dá)221項(xiàng)，重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域投資、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等方面。
2014年，改革作為當(dāng)年政府工作的首要任務(wù)，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，作為標(biāo)志性節(jié)點(diǎn)的《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)意見(jiàn)》由國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委發(fā)布。文件中提到要規(guī)范政府舉債融資制度，開(kāi)明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能。
9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))，明確建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制、地方政府舉債采取政府債券方式，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能、融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)，同時(shí)推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)。
自此，2014年以前由地方政府和融資平臺(tái)公司作為主要投資主體的形勢(shì)發(fā)生了質(zhì)的轉(zhuǎn)變，為后續(xù)政府債券(地方政府專項(xiàng)債券)和企業(yè)作為投資主體(PPP模式)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。
同年9月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金〔2014〕76號(hào))，是我國(guó)PPP模式的開(kāi)端，后續(xù)以財(cái)政部和發(fā)改委為主，在部委層面頻繁發(fā)布了一系列PPP推廣支持政策，PPP開(kāi)啟了爆發(fā)井噴式的增長(zhǎng)，各級(jí)財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)方面大力推進(jìn)PPP工作，在穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、惠民生方面發(fā)揮了積極作用，但隨著增長(zhǎng)的同時(shí)，也存在超出自身財(cái)力、固化政府支出責(zé)任、泛化運(yùn)用范圍等問(wèn)題。
直到2017年11年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))，規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目運(yùn)作，防止PPP異化為新的融資平臺(tái)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量。
2019年財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》(財(cái)金〔2019〕10號(hào))，建立PPP項(xiàng)目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制，財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目，對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，不得提前鎖定、固化政府出資責(zé)任，防止政府支出責(zé)任過(guò)多、過(guò)重加大財(cái)政支出壓力，切實(shí)防控假借PPP名義增加地方政府隱性債務(wù)。自此，PPP模式在短短3年內(nèi)就迅速降溫，很多地方政府和社會(huì)資本都對(duì)PPP模式避之不及、談PPP色變。
隨著地方政府直接融資、融資平臺(tái)融資等渠道被阻后，PPP模式也日趨規(guī)范，政府債券的發(fā)行程序及規(guī)模有限，可選擇的融資渠道越來(lái)越窄，但是地方政府和社會(huì)投資人對(duì)項(xiàng)目的投資需求仍不減少，在這種情況下，一些政策上空白、合規(guī)性存疑的新模式在市場(chǎng)上不斷涌現(xiàn)，如ABO、F+EPC、投資人+EPC+O等等“財(cái)稅封閉”運(yùn)作模式，五花八門、層出不窮。
這類項(xiàng)目以片區(qū)內(nèi)綜合開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)及配套商業(yè)、住宅為主，政府采用延期付款或是以未來(lái)土地出讓收益作為項(xiàng)目還款來(lái)源，投資額動(dòng)輒幾十億、上百億，片區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)費(fèi)用實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)較大，并且通過(guò)還款來(lái)源穿透來(lái)看，存在政府隱性債務(wù)的嫌疑。