改革開(kāi)放40多年以來(lái)，我國(guó)投融資體制改革取得巨大成就，有力地促進(jìn)了固定資產(chǎn)投資和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速穩(wěn)定發(fā)展，為創(chuàng)造“中國(guó)奇跡”和我國(guó)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體立下汗馬功勞。但也要看到，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的階段性變化，過(guò)去“土地—債務(wù)—增長(zhǎng)”的模式已步入尾聲，特別是當(dāng)前地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，有投資意愿但無(wú)能力，民間投資則是有能力但意愿低下，這都對(duì)現(xiàn)行投融資體制提出一些新的要求，需要及時(shí)深化改革。
我國(guó)投融資體制改革的簡(jiǎn)要回顧
一部政府投融資體制的變革史，也是改革開(kāi)放以來(lái)不斷厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系的變革史，從中折射出不同時(shí)期對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)變化，折射出政府職能轉(zhuǎn)變的軌跡以及市場(chǎng)主體不斷發(fā)展壯大的非凡歷程。
一是“政企分開(kāi)”，政府投資的范圍與企業(yè)投資的范圍逐漸厘清。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，所有的投資皆為政府投資。改革開(kāi)放以來(lái)，因應(yīng)同期經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，政府投資在相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，主要集中在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域。隨著我國(guó)市場(chǎng)主體不斷發(fā)展壯大，近年來(lái)政府投資的范圍已轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)性、公共性等市場(chǎng)失靈領(lǐng)域。2019年《政府投資條例》明確，政府資金的主要投向是市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國(guó)家安全等非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。除此之外的領(lǐng)域均為企業(yè)投資領(lǐng)域，政府重點(diǎn)做好規(guī)劃引導(dǎo)、監(jiān)管服務(wù)等工作。
二是投資權(quán)限不斷下沉。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，只有中央政府有投資權(quán)，地方政府與企業(yè)沒(méi)有任何投資權(quán)。改革開(kāi)放以來(lái)，在企業(yè)成為主要投資主體的同時(shí)，地方政府也獲得了比較廣泛的投資權(quán)。從省一級(jí)政府開(kāi)始，接著是市一級(jí)政府，到現(xiàn)在是各級(jí)政府甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府都有投資權(quán)。從投資的范圍看，各級(jí)政府在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)側(cè)重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但近年來(lái)轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施、公共服務(wù)方面的特點(diǎn)越來(lái)越明顯。
三是融資方式多樣化。早期政府用于投資的資金主要為財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金。改革開(kāi)放以來(lái)，政府融資渠道大大拓寬。在預(yù)算內(nèi)投資之外，中央政府可通過(guò)發(fā)行國(guó)債或?qū)?guó)際組織負(fù)債等方式進(jìn)行融資，地方政府則逐漸形成土地融資、平臺(tái)融資、公開(kāi)發(fā)行債券等融資方式。其中，比較有爭(zhēng)議的是政府通過(guò)各類平臺(tái)進(jìn)行融資的方式，一方面滿足了我國(guó)高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中龐大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需要；另一方面也導(dǎo)致地方政府性債務(wù)膨脹，預(yù)算軟約束問(wèn)題突出。
四是投資成效顯著。投資的快速增長(zhǎng)拉動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，同時(shí)也擴(kuò)大了生產(chǎn)能力，拓展了居民生活空間。1978年，全國(guó)資本形成率僅為38.4%；到2022年，全國(guó)資本形成率上升為43.5%，資本形成總額對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率達(dá)到50.1%。投資的快速增長(zhǎng)還有效拓展了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展空間，我國(guó)已成為擁有全部工業(yè)門類、200多種工業(yè)品產(chǎn)量居世界首位的制造業(yè)大國(guó)；交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)從瓶頸制約到優(yōu)勢(shì)支撐；教育、衛(wèi)生、文化等設(shè)施條件大幅改善，公共服務(wù)能力明顯提升；城鄉(xiāng)面貌發(fā)生翻天覆地變化，城鄉(xiāng)居民居住環(huán)境和條件不斷改善。投資為更好滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要提供了堅(jiān)實(shí)的支撐和保障。
當(dāng)前我國(guó)投融資體制存在的主要問(wèn)題
當(dāng)前，隨著我國(guó)增長(zhǎng)階段由投資驅(qū)動(dòng)型向消費(fèi)拉動(dòng)型轉(zhuǎn)化，從過(guò)去注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度轉(zhuǎn)向追求經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展，我國(guó)投資也進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)期，現(xiàn)行投融資體制表現(xiàn)出一些不相適應(yīng)的方面，一些問(wèn)題表現(xiàn)還比較突出，需要及時(shí)解決。
政府與市場(chǎng)的界限仍然不完全清楚。通過(guò)多年的市場(chǎng)化改革，從理論上講，我國(guó)政府投資和市場(chǎng)投資的界限已然清楚，即政府主要投資于基礎(chǔ)性、公共性等市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域。除此之外，凡是市場(chǎng)機(jī)制能發(fā)揮作用的領(lǐng)域，均以企業(yè)為投資主體。但是，一方面由于體制慣性，另一方面由于利益驅(qū)動(dòng)，近年來(lái)這一本來(lái)已經(jīng)清楚的界限又有些模糊不清。比如，一些地方政府通過(guò)建立產(chǎn)業(yè)基金投資于一些有較好發(fā)展前景的經(jīng)濟(jì)類項(xiàng)目，在一定程度上與民爭(zhēng)利，擠占了市場(chǎng)空間。再比如，一些發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐已經(jīng)證明，可以有效發(fā)揮市場(chǎng)主體、社會(huì)組織作用的領(lǐng)域，政府管制過(guò)多過(guò)嚴(yán)，仍然主要通過(guò)政府既投資又營(yíng)運(yùn)的方式進(jìn)行，在相當(dāng)大的程度上放大了公共服務(wù)需求，增加了政府負(fù)擔(dān)。
投資安排上面臨當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的矛盾。我國(guó)已確立2035年基本建成社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的宏偉目標(biāo)。在這一歷史進(jìn)程中，受到多種因素影響，各級(jí)政府有超前進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施、市政建設(shè)投資的考量，加之民眾對(duì)于教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)質(zhì)與量的要求不斷提高，這都大大增加了投資安排中平衡當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)之間矛盾的難度。與此同時(shí)，國(guó)際環(huán)境嚴(yán)峻復(fù)雜，地緣政治影響加劇，也要做好應(yīng)對(duì)各類預(yù)料得到與預(yù)料不到的風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備，這都會(huì)折射到對(duì)相關(guān)設(shè)施建設(shè)的需求上。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，也需要增加政府投資來(lái)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間。所有這些投資需求，都有其合理的一面，但如果不能很好地平衡當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系，就有可能將投融資壓力過(guò)于集中在一個(gè)時(shí)期，導(dǎo)致短期壓力過(guò)大，風(fēng)險(xiǎn)增加。
部分投資缺乏規(guī)模效應(yīng)。將一度高度集中在中央的投資權(quán)限下放到企業(yè)和地方政府，是我國(guó)市場(chǎng)化、分權(quán)化改革的必由之路。但也要看到，在這個(gè)過(guò)程中，一些地方已經(jīng)形成了對(duì)于投資的強(qiáng)烈依賴，將其作為拉動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)、提高政績(jī)官聲的主要方式，對(duì)于一些可投可不投或者沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格論證的項(xiàng)目也投資上馬。另外，在我國(guó)現(xiàn)行體制下，每一級(jí)政府都有不加區(qū)分的投資權(quán)，這使得政府投資在相當(dāng)大的程度上異化為以行政單元為主體的投資，造成了重復(fù)投入、一些項(xiàng)目缺乏規(guī)模效應(yīng)。各地競(jìng)相上馬的小機(jī)場(chǎng)、城鐵就是比較典型的事例。
專項(xiàng)債、城投債風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。近年來(lái)，我國(guó)政府投資中比較突出的一點(diǎn)是，對(duì)于專項(xiàng)債、城投債過(guò)于依賴。以專項(xiàng)債為例，2015年，我國(guó)第一次發(fā)行地方政府專項(xiàng)債，當(dāng)年新增部分僅1000億元左右。但2020年以后，每年新增的地方政府專項(xiàng)債都在3萬(wàn)億元以上，與此同時(shí)，專項(xiàng)債的使用范圍不斷擴(kuò)大，目前已達(dá)到12個(gè)領(lǐng)域，專項(xiàng)債用于項(xiàng)目資本金的范圍和比例也有所擴(kuò)大。以2022年為例，其中四成左右的專項(xiàng)債用于未來(lái)沒(méi)有收入保障的社會(huì)公益事業(yè)。城投債中，前期投資項(xiàng)目缺乏足夠收益，近年來(lái)主要依靠借新還舊來(lái)償還本息，這使得近年來(lái)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇。
深化我國(guó)投融資體制改革的主要建議
投融資體制是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的核心之一，與正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)型，甚至有效調(diào)動(dòng)和激發(fā)民間投資活力都高度相關(guān)。必須明確的是，通過(guò)大規(guī)模、大力度投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增速、為經(jīng)濟(jì)起飛助力的時(shí)代大體已經(jīng)過(guò)去，今后我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要更多依賴國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)下消費(fèi)動(dòng)力的釋放。政府投融資體制要適應(yīng)這一深刻變化，及時(shí)收縮規(guī)模、調(diào)整范圍、優(yōu)化投資主體，更加注意質(zhì)量與效益。
一是堅(jiān)守市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府投資的合理邊界，進(jìn)一步處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。經(jīng)過(guò)四十多年的改革開(kāi)放，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)比較完善，一大批有實(shí)力、有能力的市場(chǎng)主體已經(jīng)成長(zhǎng)壯大，可以在投資中發(fā)揮更大的作用。要適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段的要求，有序、有度縮小政府投資范圍。在涉及長(zhǎng)遠(yuǎn)、全國(guó)、基礎(chǔ)性的投資上，政府投資絕不缺失。但在市場(chǎng)機(jī)制可以有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府投資也不要輕易介入。要進(jìn)一步細(xì)化政府投資邊界范圍，逐步分類別、分行業(yè)建立政府投資項(xiàng)目清單、目錄，進(jìn)一步細(xì)化政府與社會(huì)資本以PPP、財(cái)政投資基金、REITs等方式合作的領(lǐng)域，推進(jìn)政府投資禁止清單目錄管理，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)資源配置與政府有效調(diào)控的有機(jī)結(jié)合。
二是以制度安排到位平衡好當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系。當(dāng)前，我國(guó)地方政府性債務(wù)問(wèn)題比較突出，究其原因，固然受多方面因素的影響，但過(guò)于強(qiáng)烈的投資驅(qū)動(dòng)是其中難以回避的原因之一。要從根本上管住管好地方政府債務(wù)問(wèn)題，就必須要對(duì)以政府為主體的各類投資活動(dòng)進(jìn)行有效管理。要用制度安排到位、執(zhí)行到位來(lái)平衡當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系。在投資一側(cè)，我國(guó)有運(yùn)行多年且卓有成效的五年規(guī)劃制度；在融資一側(cè)，我國(guó)有中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃框架制度。面對(duì)多重需求，要通過(guò)制度區(qū)分輕重緩急，排出投資的優(yōu)先序，協(xié)調(diào)好投資需求與融資能力之間的關(guān)系，找到愿望與能力之間的合適的平衡點(diǎn)。
三是優(yōu)化配置政府投資權(quán)限，提升政府投資的規(guī)模效應(yīng)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，一度下沉到縣鄉(xiāng)一級(jí)的政府投資權(quán)限應(yīng)適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。原因有二：其一，基層政府與民眾的距離最近，基層政府應(yīng)更側(cè)重于提供公共服務(wù)和實(shí)施社會(huì)管理；其二，隨著我國(guó)由“農(nóng)村中國(guó)”逐步變成“城市中國(guó)”，城市群、都市圈不斷擴(kuò)展，各城市之間的空間距離不斷縮短，各類市政、供電、供水、供氣、垃圾處理等公用事業(yè)，教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)，已具備了區(qū)域性特征，這就超出了一個(gè)城市政府的范圍，而需要在更大的區(qū)域內(nèi)綜合考量。在這一新形勢(shì)下，應(yīng)考慮上收一些轄區(qū)小、能力弱的基層政府的投資權(quán)限，促使其將重心放在公共服務(wù)與社會(huì)管理之上。同時(shí)，要逐漸打破過(guò)去幾十年以行政單元為主體提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的做法，大力提升公共產(chǎn)品的規(guī)模效應(yīng)，從經(jīng)濟(jì)區(qū)域而非行政區(qū)域的角度，在一個(gè)更大的范圍內(nèi)，對(duì)政府投資進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃和合理布局。
四是大力提升投資與融資的雙向協(xié)調(diào)匹配程度。投融資體制一頭是項(xiàng)目，一頭是資金，兩者之間存在基于項(xiàng)目和資金性質(zhì)、特征、期限、主體等方面的內(nèi)在匹配性。要打破當(dāng)前過(guò)度倚重專項(xiàng)債、城投債的怪圈，提高項(xiàng)目與資金在性質(zhì)、規(guī)模上的匹配程度，以多樣化的融資方式對(duì)應(yīng)不同“成本—收益”要求的投資項(xiàng)目。簡(jiǎn)言之，回收期長(zhǎng)、社會(huì)效益高、公共特征顯著的項(xiàng)目應(yīng)匹配長(zhǎng)期限、低成本的資金，如財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金和長(zhǎng)期國(guó)債。期限長(zhǎng)、未來(lái)有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目應(yīng)匹配有保本微利要求的資金，如專項(xiàng)債和城投債。期限較短、受益主體清晰、具備收費(fèi)條件項(xiàng)目則應(yīng)匹配市場(chǎng)化資金，如銀行貸款。只有有所區(qū)別，才能防止風(fēng)險(xiǎn)過(guò)度積累，才能增強(qiáng)投資運(yùn)營(yíng)的安全性和可持續(xù)性。
總而言之，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)投融資領(lǐng)域取得了舉世矚目的輝煌成就，通過(guò)擴(kuò)大再生產(chǎn)促進(jìn)了生產(chǎn)流通分配消費(fèi)整個(gè)經(jīng)濟(jì)循環(huán)，為經(jīng)濟(jì)邁向高質(zhì)量發(fā)展打下了良好基礎(chǔ)。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期，投融資領(lǐng)域要堅(jiān)定不移貫徹新發(fā)展理念，合理擴(kuò)大有效投資，持續(xù)優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，適時(shí)調(diào)整投資主體，增強(qiáng)項(xiàng)目與資金之間的適配，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供更加有力的支撐。