一、概述（背景分析）
隨著土地管理制度的不斷完善和修正，我國的國有土地使用權(quán)取得方式已相對多樣，但在理論研究中，學(xué)者們較多關(guān)注以出讓方式取得國有土地使用權(quán)，對土地租賃制度卻鮮有研討?！?/span>中華人民共和國土地管理法實施條例》（2014年修訂版，以下簡稱《土地管理法實施條例》）在《土地法管理法》的基礎(chǔ)上將國有土地租賃明確規(guī)定為國有土地有償使用的一種方式。近年來，一些地方土地管理部門深化土地使用制度改革，完善土地有償使用方式，開展了國有土地租賃試點(diǎn)，也取得了一定的經(jīng)驗。而以租賃方式取得國有土地使用權(quán)作為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和加快項目落位、緩解企業(yè)經(jīng)營壓力的“捷徑”，在即將于2020年1月1日正式生效施行的最新《土地管理法》中仍然與現(xiàn)行有效《土地管理法》一樣未有明確規(guī)定，但并不能改變其作為出讓制度的重要補(bǔ)充，能有效解決土地出讓程序的便捷性、有效利用性等問題，這就決定了租賃制度仍然具有市場需求。因此我們認(rèn)為土地租賃制度在未來仍然會是土地取得制度不可或缺的組成。
筆者結(jié)合多年的法律服務(wù)經(jīng)驗以及我國現(xiàn)行有效的法律法規(guī)，以國有土地使用權(quán)取得方式作為研究切入點(diǎn)，淺析以租賃方式取得國有土地使用權(quán)。
二、現(xiàn)行國有土地使用權(quán)取得方式
（一）“原始取得”方式
所謂“原始取得”，即我們通常所說的從一級市場取得國有土地使用權(quán)，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（2004修正，以下簡稱“《土地管理法》”）、《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》（2009修正，以下簡稱“《房地產(chǎn)管理法》”）《中華人民共和國土地管理法實施條例》（2014修正，以下簡稱土地管理法實施條例）中相關(guān)規(guī)定，國有土地使用權(quán)的“原始取得”方式如下：
1、出讓取得：是指國家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。
2、劃撥取得：是指縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，在土地使用者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為。
3、租賃取得：
《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十九條規(guī)定：“國有土地有償使用的方式包括：（1）國有土地使用權(quán)出讓；（2）國有土地租賃；（3）國有土地使用權(quán)作價出資或者入股?！?span>
《四川省<中華人民共和國土地管理法>實施辦法》第四十七條：“以租賃、作價出資或者入股等方式提供國有土地使用權(quán)的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂合同。具體管理辦法由省人民政府另行制定。”第四十八條：“國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等，按照《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。”
根據(jù)前述規(guī)定，國有土地使用權(quán)在法律上具備通過租賃方式取得的可能。（關(guān)于以租賃方式取得國有土地使用權(quán)的具體內(nèi)容在本文第三點(diǎn)重點(diǎn)介紹）。
（二）“繼受取得”方式
本文所指“繼受取得”是指現(xiàn)土地使用權(quán)人取得權(quán)利是基于原權(quán)利人已經(jīng)取得的土地使用權(quán)，即通過二級市場取得，主要包括：轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。
三、以租賃方式取得國有土地使用權(quán)
國有土地租賃是指國家將國有土地出租給使用者使用，由使用者與縣級以上人民政府土地行政主管部門簽訂一定年期的土地租賃合同，并支付租金的行為。根據(jù)《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《規(guī)范國有土地租賃若干意見》（國土資發(fā)〔1999〕222號，以下簡稱“222號文”）等相關(guān)法律法規(guī)，確定了國有土地租賃為國有土地使用權(quán)的取得方式之一的基本地位。
筆者通過中國裁判文書網(wǎng)（網(wǎng)址：http://wenshu.court.gov.cn，檢索時間：2019年10月30日）對土地使用權(quán)類糾紛進(jìn)行了案例檢索分析，全國共有國有土地使用權(quán)類糾紛1000件，協(xié)議租賃國有土地使用權(quán)類糾紛僅2件，比例為0.2%（具體檢索結(jié)果見下圖），2例協(xié)議租賃出租國有土地使用權(quán)糾紛案件分別發(fā)生在山東?。ǎ?span>2018）魯05民初954號）、遼寧?。ǎ?span>2019）遼06民終1737號），2例案件主要涉及租賃合同主體的適格性以及租賃合同解除補(bǔ)償?shù)葐栴}。由此可見，協(xié)議租賃類糾紛相比于出讓類糾紛及其他國有土地使用權(quán)類糾紛案件均非常少，以租賃方式取得土地使用權(quán)的開發(fā)模式更是極為少見。
筆者接下來就協(xié)議租賃的核心要點(diǎn)以及前述2例案件所體現(xiàn)的主要問題做闡述，即從租賃的前提條件、租賃的程序性要求、租賃協(xié)議核心要點(diǎn)解析、租賃方式項下存在的法律風(fēng)險四個方面對協(xié)議租賃國有土地使用權(quán)進(jìn)行剖析。
（一）租賃的前提條件
《222號文》第一條規(guī)定：“對原有建設(shè)用地、法律規(guī)定可以劃撥使用的仍維持劃撥，不實行有償使用，也不實行租賃。對因發(fā)生土地轉(zhuǎn)讓、場地出租、企業(yè)改制和改變土地用途后依法應(yīng)當(dāng)有償使用的，可以實行租賃。對于新增建設(shè)用地，重點(diǎn)仍應(yīng)是推行和完善國有土地出讓，租賃只作為出讓的補(bǔ)充。對于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)用地，無論是利用原有建設(shè)用地，還是利用新增建設(shè)用地，都必須實行出讓，不實行租賃。”
《四川省國有土地租賃辦法 》（2003年版，以下簡稱“《四川省租賃辦法》”）第六條規(guī)定：“公民、法人和其他組織可以通過租賃方式取得國有土地使用權(quán)，但從事房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營的除外。通過租賃方式取得的國有土地使用權(quán)，不包括地下資源、埋藏物和市政公用設(shè)施?！?span>
在以“完善國有土地出讓為主，穩(wěn)妥地推行國有土地租賃”的作為指導(dǎo)原則的前提下，原有建設(shè)用地、可以劃撥使用的、經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)用地不實行租賃，新增建設(shè)用地仍應(yīng)重點(diǎn)推行和完善出讓。由此可見，土地租賃制度仍須在滿足相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的前提條件后“限制適用”。
《222號文》第二條規(guī)定：“國有土地租賃，可以采用招標(biāo)、拍賣或者雙方協(xié)議的方式，有條件的，必須采取招標(biāo)、拍賣方式。協(xié)議出租結(jié)果要報上級土地行政主管部門備案，并向社會公開披露，接受上級土地行政主管部門和社會監(jiān)督?！蓖瑫r，根據(jù)自然資源部辦公廳印發(fā)的《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引（2019年版）》（自然資辦發(fā)〔2019〕31號，以下簡稱“31號文”）第十五條的規(guī)定：“以長期租賃方式提供各種用途的國有建設(shè)用地，符合《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》的可采取協(xié)議方式，參照以協(xié)議方式出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定辦理?！?/span>
《四川省租賃辦法》第七條規(guī)定：“國有土地租賃可以采取協(xié)議方式。但商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營性用地的租賃，必須采取招標(biāo)、拍賣或者掛牌的方式；采取招標(biāo)、拍賣、掛牌方式租賃國有土地的，參照國有土地使用權(quán)出讓招標(biāo)、拍賣、掛牌的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行?！?span>
根據(jù)前述規(guī)定可知，通過租賃取得國有土地使用權(quán)的具體方式包括：招標(biāo)、拍賣、掛牌、協(xié)議。其中，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣、掛牌方式租賃國有土地的，不得通過協(xié)議方式進(jìn)行租賃，且采取招掛拍方式的，應(yīng)當(dāng)參照國有土地使用權(quán)出讓的相關(guān)規(guī)定。
除此之外，遼寧省丹東市中級人民法院（2019)遼06民終1737號案件（潘慶德、東港市自然資源局土地租賃合同糾紛）中，法院認(rèn)為：該案被告東港市自然資源局未將涉案國有土地使用權(quán)自案外人東港市村民委員會處收回，被告將涉案國有土地租賃給原告潘慶德的行為亦未經(jīng)案外人東港市村民委員會追認(rèn)，故原告與被告簽訂《國有土地使用權(quán)租賃合同》應(yīng)為無效合同。那么，縣級以上國土資源行政主管部門在將國有土地使用權(quán)進(jìn)行出租時，應(yīng)首先保證其具有處分權(quán)，即已完成土地收儲、用地性質(zhì)調(diào)整等一系列前置程序。
（二）租賃的程序性要求
根據(jù)222號文的規(guī)定，國有土地使用權(quán)租賃是指土地使用者與縣級以上國土資源行政主管部門簽訂租賃協(xié)議以取得國有土地使用權(quán)?！端拇ㄊ∽赓U辦法》第八條規(guī)定：“縣級以上國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)會同規(guī)劃、財政等部門提出國有土地租賃實施方案，報本級人民政府批準(zhǔn)。租賃國有土地應(yīng)當(dāng)按照自愿、有償?shù)脑瓌t簽訂國有土地租賃合同。
綜上，以租賃方式取得國有土地使用權(quán)的，需簽訂合同，國有土地租賃合同由縣級以上國土資源行政主管部門（以下簡稱出租人）與土地使用者（以下簡稱承租人）依照本級人民政府批準(zhǔn)的國有土地租賃實施方案簽訂，且國有土地租賃合同正式簽訂后，按照規(guī)定每季度應(yīng)逐級報省國土資源行政主管部門備案，并向社會公開披露，接受上級土地行政主管部門和社會監(jiān)督。
（三）租賃協(xié)議核心要點(diǎn)解析
因采取招標(biāo)、拍賣、掛牌方式租賃國有土地的，均參照國有土地使用權(quán)出讓招標(biāo)、拍賣、掛牌的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行，故筆者在此只就以協(xié)議租賃取得國有土地使用權(quán)的方式做核心要點(diǎn)解析。
1、協(xié)議主體
租賃協(xié)議由縣級以上國土資源行政主管部門與土地使用者簽訂。
2、協(xié)議內(nèi)容
1）租賃類型及期限
222號文第四條規(guī)定：“國有土地租賃可以根據(jù)具體情況實行短期租賃和長期租賃。對短期使用或用于修建臨時建筑物的土地，應(yīng)實行短期租賃，短期租賃年限一般不超過5年；對需要進(jìn)行地上建筑物、構(gòu)筑物建設(shè)后長期使用的土地，應(yīng)實行長期租賃，具體租賃期限由租賃合同約定，但最長租賃期限不得超過法律規(guī)定的同類用途土地出讓最高年期。”
《四川省租賃辦法》第十條規(guī)定：“ 國有土地租賃期限不得超過法律、法規(guī)規(guī)定的出讓同類用途國有土地使用權(quán)的最高期限，商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營性用地的租賃期限應(yīng)與建設(shè)投資規(guī)模相銜接?！蓖瑫r，第十七條規(guī)定：“國有土地租賃期限屆滿6個月前，承租人需要續(xù)租國有土地的，可向出租人提出申請。除因社會公共利益需要收回的外，出租人應(yīng)當(dāng)同意續(xù)租?！?/span>
僅從上述兩個規(guī)定可知，國有土地長期租賃的期限不能超過法律、法規(guī)規(guī)定的出讓同類用途國有土地使用權(quán)的最高期限，即居住用地七十年，工業(yè)用地五十年，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地五十年，綜合或者其他用地五十年（此處不考慮商業(yè)、旅游、娛樂用地，因商業(yè)、旅游、娛樂用地多要求必須通過招、拍、掛的方式進(jìn)行租賃）。看似長期租賃國有土地使用權(quán)與以出讓方式取得國有土地使用權(quán)兩者在使用權(quán)年限上基本可以做到無差別。
但是，理論及實務(wù)界有兩種不同的觀點(diǎn)，一是認(rèn)為認(rèn)為國有土地使用權(quán)長期租賃的期限應(yīng)該遵守《中華人民共和國合同法》（以下簡稱“《合同法》”）的規(guī)定不得超過20年；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為土地租賃具有物權(quán)屬性，不屬于《合同法》的調(diào)整范圍。
第一種觀點(diǎn)認(rèn)為：《合同法》第二百一十四條規(guī)定“租賃期限不得超過二十年。超過二十年的，超過部分無效。租賃期間屆滿，當(dāng)事人可以續(xù)訂租賃合同，但約定的租賃期限自續(xù)訂之日起不得超過二十年?！彼?，以租賃方式取得國有土地使用權(quán)的本質(zhì)是雙方當(dāng)事人在平等自愿、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上以簽訂租賃合同的方式進(jìn)行權(quán)利義務(wù)明確的法律行為，應(yīng)當(dāng)受《合同法》調(diào)整，租賃期限不得超過20年。從法理學(xué)的角度來看，土地租賃合同受到《合同法》調(diào)整的可能性是存在的，首先，以協(xié)議方式租賃國有土地使用權(quán)的法律行為本質(zhì)仍是平等主體間形成的合同法律行為，并非行政行為，應(yīng)當(dāng)作為一種民事法律行為受到民法及其部門法的調(diào)整和規(guī)范；其次，雖然土地租賃行為因其簽訂主體以及租賃標(biāo)的特殊性，使得這種商事行為同時應(yīng)當(dāng)受到行政法律法規(guī)的監(jiān)管，但并不改變其民事法律行為的本質(zhì)；再次，31號文第十六條規(guī)定：“以長期租賃方式使用土地的，應(yīng)按照《規(guī)范國有土地租賃若干意見》（國土資發(fā)〔1999〕222號）的規(guī)定執(zhí)行，租賃期限不得超過20年。以租讓結(jié)合方式使用土地的，租賃部分單次簽約時限不得超過20年，可以續(xù)簽租賃合同。”因此無論從行為性質(zhì)還是從實際操作的規(guī)定層面也明確土地租賃的期限不得超過20年。
另一觀點(diǎn)認(rèn)為：從法律體系的角度來看，《合同法》中關(guān)于租賃期限的規(guī)定并不適用于土地租賃，《物權(quán)法》將建設(shè)用地使用權(quán)單列，列入用益物權(quán)章節(jié)，其本質(zhì)是類物權(quán)，既建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)作為類物權(quán)而受到相應(yīng)法律規(guī)定的調(diào)整。而《合同法》調(diào)整的是平等民事主體之間的債權(quán)關(guān)系。因國有土地使用權(quán)取得方式和權(quán)利內(nèi)容的特殊性，流轉(zhuǎn)方式并不能改變它作為“物權(quán)變動”的本質(zhì)，不宜由《合同法》予以調(diào)整。在現(xiàn)有的2例案件中，管轄法院似乎也偏向采取此類觀點(diǎn)，雖未在判決中對租賃合同的租賃期限進(jìn)行單獨(dú)論述，但就案涉租賃期限超過20年的土地租賃合同的有效性均進(jìn)行了確認(rèn)。
2）租金標(biāo)準(zhǔn)
根據(jù)222號文第二條及第三條相關(guān)規(guī)定，國有土地租賃的租金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與地價標(biāo)準(zhǔn)相均衡，承租人取得土地使用權(quán)時未支付其它土地費(fèi)用的，租金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按全額地價折算；承租人取得土地使用權(quán)時支付了征地、拆遷等土地費(fèi)用的，租金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按扣除有關(guān)費(fèi)用后的地價余額折算。且采用短期租賃的，一般按年度或季度支付租金；采用長期租賃的，應(yīng)在國有土地租賃合同中明確約定土地租金支付時間、租金調(diào)整的時間間隔和調(diào)整方式。
《四川省租賃辦法》第十一條規(guī)定：“以協(xié)議方式租賃國有土地的，租賃金由縣級以上國土資源行政主管部門會同財政、物價行政主管部門根據(jù)當(dāng)?shù)鼗鶞?zhǔn)地價，結(jié)合用地性質(zhì)、租賃期限、地塊區(qū)位等因素確定，報本級人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行?！睂嵺`中，關(guān)于租賃標(biāo)準(zhǔn)，各地甚至國土資源主管部門享有相應(yīng)的決策權(quán)，各地經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平不同，租金標(biāo)準(zhǔn)也存在差異，但其制定程序應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)?shù)匾?guī)定。
3）權(quán)利內(nèi)容
土地租賃合同仍具有民事法律行為意思自治的一般性特征，合同雙方可就合同內(nèi)容在符合法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行自由約定。同時，出租作為出讓的補(bǔ)充方式，兩者在權(quán)能內(nèi)容上幾乎一致，222號文第六條規(guī)定：“承租人在按規(guī)定支付土地租金并完成開發(fā)建設(shè)后，經(jīng)土地行政主管部門同意或根據(jù)租賃合同約定，可將承租土地使用權(quán)轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓或抵押。承租土地使用權(quán)轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓或抵押，必須依法登記?！保瑩?jù)此規(guī)定，租賃的國有土地使用權(quán)在一定條件下，仍可進(jìn)行再次流轉(zhuǎn)。且承租土地使用權(quán)期滿，承租人可申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，出租人應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。
（四）租賃方式項下存在的法律風(fēng)險
以協(xié)議租賃的方式取得國有土地使用權(quán)的，不僅可以快速盤活土地資產(chǎn)，對于土地使用者來說，也不失為一種簡便迅速的方式，且相對于土地出讓金的支付方式及金額，土地租賃金的繳納方式和金額都具有較大的靈活性和階段性，對企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)和項目落地都具有促進(jìn)作用。但總體而言，采用租賃方式取得土地使用權(quán)所涉及的風(fēng)險，除開任何商業(yè)行為固有的風(fēng)險外，還因經(jīng)濟(jì)形勢、政策變化、行業(yè)競爭等因素，會伴隨一些土地租賃方式下必然的風(fēng)險，筆者適當(dāng)列舉如下：
1、租賃合同的持續(xù)履行風(fēng)險
根據(jù)土地管理相關(guān)法律規(guī)定，因社會公共利益需要或者根據(jù)城市規(guī)劃的調(diào)整變化可提前收回租賃土地，法律給與承租人的保護(hù)僅為“合理補(bǔ)償”，對補(bǔ)償金額并未作進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定。針對該類風(fēng)險并結(jié)合山東省東營市中級人民法院(2018)魯05民初954號案件（東營興盛鹽業(yè)化工有限責(zé)任公司與利津縣人民政府合同糾紛），筆者建議租賃合同應(yīng)就出租人原因使租賃合同需提前解除或被認(rèn)定為無效合同等致使合同無法繼續(xù)履行時的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償方式進(jìn)行明確且細(xì)化的約定。
2、地面建筑物無法辦理不動產(chǎn)權(quán)證
因土地為租賃方式取得，租賃土地上允許修建臨時性建筑，但對于修建的永久性建筑物無法辦理不動產(chǎn)權(quán)證書成為實務(wù)中的一個確實存在的障礙。同時根據(jù)《物權(quán)法》“地隨房走”的規(guī)定，注定租賃土地?zé)o法取得地面建筑不動產(chǎn)權(quán)證書。
3、為資本市場融資、上市帶來的潛在困難
土地資產(chǎn)是現(xiàn)代企業(yè)法人的重要資產(chǎn)組成，無論公司要通過銀行融資、債券市場融資、上市等都作為證明公司具備有價值資產(chǎn)的重要體現(xiàn)。但因租賃制度項下的天然缺陷導(dǎo)致其土地地面建筑物無法形成法定不動產(chǎn)物權(quán)，法人主體對資產(chǎn)權(quán)屬的完整性上存在障礙，合法性、完整性的缺陷進(jìn)而導(dǎo)致其流通性受到了巨大限制和影響。流通性是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、價值的重要體現(xiàn)，流通性的限制一方面大大降低資產(chǎn)價值，同時也必然給融資、資本化帶來重重阻礙。
4、開發(fā)業(yè)態(tài)限制風(fēng)險
根據(jù)規(guī)定，國有土地租賃必須符合城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。因此，開發(fā)業(yè)態(tài)必須與該區(qū)域的控制性詳細(xì)規(guī)劃條件相一致。因此在動工建設(shè)之前，必須詳細(xì)了解相關(guān)規(guī)劃條件。
5、土地用途的限制風(fēng)險
根據(jù)規(guī)定，承租人不得隨意改變國有土地租賃合同約定的土地用途的。若要改變，必須符合城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的要求，經(jīng)出租人同意，按照改變后的土地用途重新簽訂國有土地租賃合同。因此，土地使用者在簽訂《租賃合同》之前應(yīng)進(jìn)行周密的經(jīng)濟(jì)測算，避免后期改變土地用途而造成的投資浪費(fèi)。
四、法律建議
以租賃方式取得國有土地使用權(quán)制度雖然為法律規(guī)定的土地取得方式之一，但并不能改變其僅作為出讓方式取得土地使用權(quán)的補(bǔ)充形式，并非市場主流且存在法律制度不完成的困境，同時各地政策的自主性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異等因素，都導(dǎo)致該項制度存在諸多尚需實踐進(jìn)行論證和體系設(shè)計待完善的地方。
從政府層面：因租賃方式存在“圈地行為”及“尋租”的風(fēng)險，為保障國有土地租賃作為供地方式有效運(yùn)用，筆者建議從制度設(shè)計上將國有土地租賃進(jìn)行完善：
第一是將招標(biāo)、拍賣、掛牌等公開競價方式作為在工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營性用地及同一土地有兩個以上意向用地者的情形下通過國有土地租賃方式（包括長期租賃、先租后讓及租讓結(jié)合方式）取得土地使用權(quán)的方式，保證國有土地租賃作為土地供應(yīng)方式的透明度和競爭性。
第二是將國有土地租賃下對租賃期限進(jìn)行進(jìn)一步限制。目前國有土地租賃在租賃期限上僅規(guī)定上限。在“先租后讓、租讓結(jié)合”模式之下，若租賃期限過短，則會導(dǎo)致取得土地使用權(quán)的成本會進(jìn)一步降低，門檻的降低將帶來市場投資者的涌現(xiàn)而擾亂市場。若將租賃期限設(shè)定下限，比如最短不能低于5-10年，則在一定程度上提高了取得土地使用權(quán)的成本，國有土地租賃將避免作為“廉價”的土地供應(yīng)方式濫用。
從土地使用權(quán)人層面：為保障土地使用權(quán)人能夠合法有效的利用該制度，筆者建議企業(yè)擬通過租賃的方式取得土地使用權(quán)時需做好土地的前期盡職調(diào)查、風(fēng)險測評，取得方式上盡量通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等公開競價方式合法合規(guī)取得，簽約中注重合同風(fēng)險控制，實施過程中避免違約風(fēng)險。