2019年5月24日，中國人民銀行、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布公告，鑒于包商銀行股份有限公司（下稱包商銀行）出現(xiàn)嚴重信用風險，為保護存款人和其他客戶合法權(quán)益，依照《中華人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》（下稱《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》）和《中華人民共和國商業(yè)銀行法》（下稱《商業(yè)銀行法》）有關規(guī)定，中國銀行保險監(jiān)督管理委員會決定自2019年5月24日起對包商銀行實行接管，接管期限一年。
上述消息傳出后，引發(fā)市場強烈關注。這是近年來鮮見的的銀行接管案，此前，我國已有幾家銀行因資不抵債等原因被接管，包括原汕頭商業(yè)銀行、海南發(fā)展銀行等。那么，對銀行實行接管的法律依據(jù)是什么？接管是何法律性質(zhì)？其配套制度有哪些？接管后的法律后果如何？接管是否會走向破產(chǎn)？接下來筆者會對上述問題逐一進行解讀。
一、對銀行實行接管的法律依據(jù)及其性質(zhì)
根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十八條的規(guī)定，銀行業(yè)金融機構(gòu)已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機，嚴重影響存款人和其他客戶合法權(quán)益的，國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)可以依法對該銀行業(yè)金融機構(gòu)實行接管或者促成機構(gòu)重組，接管和機構(gòu)重組依照有關法律和國務院的規(guī)定執(zhí)行；《商業(yè)銀行法》第六十四條第一款規(guī)定，商業(yè)銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機，嚴重影響存款人的利益時，國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)可以對該銀行實行接管。
由上述規(guī)定可知，對銀行實行接管的條件是，銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機，嚴重影響存款人和其他客戶合法權(quán)益。在包商銀行接管案中，其被接管的理由正是該行“出現(xiàn)嚴重信用風險”。
根據(jù)《商業(yè)銀行法》第六十四條第二款的規(guī)定，接管的目的是對被接管的商業(yè)銀行采取必要措施，以保護存款人的利益，恢復商業(yè)銀行的正常經(jīng)營能力。被接管的商業(yè)銀行的債權(quán)債務關系不因接管而變化。由此可知，從法律上而言，對銀行實行接管是一種行政監(jiān)管措施，采取該措施的目的在于通過對銀行采取必要措施，化解信用風險，達到保護存款人利益和恢復銀行正常經(jīng)營能力的目的，接管本身并不導致銀行債權(quán)債務關系的變化。根據(jù)接管公告及5月26日央行及銀保監(jiān)會新聞發(fā)言人的答記者問，包商銀行在被接管后，銀行正常經(jīng)營，客戶業(yè)務照常辦理，依法保障銀行存款人和其他客戶合法權(quán)益，個人儲蓄存款、對公存款和同業(yè)負債將依法得到保障。
二、對銀行實行接管的配套制度
（一）接管組織及接管期限
根據(jù)《商業(yè)銀行法》第六十五條的規(guī)定，接管由國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)決定，并組織實施。接管決定應當載明下列內(nèi)容：（一）被接管的商業(yè)銀行名稱；（二）接管理由；（三）接管組織；（四）接管期限；第六十七條規(guī)定，接管期限屆滿，國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)可以決定延期，但接管期限最長不得超過二年。
在包商銀行接管案中，由中國人民銀行、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會會同有關方面組建接管組進行接管，監(jiān)管自2019年5月24日起，為期一年。
（二）接管措施
根據(jù)《商業(yè)銀行法》第六十六條第二款的規(guī)定，自接管開始之日起，由接管組織行使銀行的經(jīng)營管理權(quán)力。
上述規(guī)定概括地規(guī)定由接管組織行使銀行的經(jīng)營管理權(quán)力，并未明確規(guī)定接管的具體配套措施。之所以如此規(guī)定，是由接管的法律性質(zhì)所決定的。即接管只是意味著行政權(quán)力在特定情況下強力介入銀行的經(jīng)營管理，由主管部門組成的接管組織臨時行使商業(yè)銀行的經(jīng)營管理權(quán)力，接管本身并未改變銀行的產(chǎn)權(quán)關系和債權(quán)債務關系。因此，接管組織可以在法律法規(guī)及銀行公司章程允許的范圍內(nèi)，采取一切有利于化解銀行信用風險、恢復經(jīng)營能力的措施。
在包商銀行接管案中，接管組“全面依法依規(guī)開展接管工作”，采取托管的方式具體開展工作，即委托中國建設銀行股份有限公司托管包商銀行業(yè)務，建設銀行組建托管工作組，在接管組指導下，按照托管協(xié)議開展工作。“托管期間，建設銀行將全力幫助完善包商銀行公司治理結(jié)構(gòu)、風控體系，促進其正常經(jīng)營和穩(wěn)健發(fā)展，推動包商銀行價值提升。作為托管銀行，建設銀行將依法、公正履行托管職責，與包商銀行建立利益沖突“防火墻”，不爭搶包商銀行客戶資源，不發(fā)生不當關聯(lián)交易。”
（三）民事訴訟及執(zhí)行程序中止制度
如上所述，《商業(yè)銀行法》等法律并未直接規(guī)定接管配套措施，而《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》（下稱《企業(yè)破產(chǎn)法》）恰有相應規(guī)定。根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第一百三十四條第一款的規(guī)定，國務院金融監(jiān)督管理機構(gòu)依法對出現(xiàn)重大經(jīng)營風險的金融機構(gòu)采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申請中止以該金融機構(gòu)為被告或者被執(zhí)行人的民事訴訟程序或者執(zhí)行程序。
實踐中，對于出現(xiàn)重大經(jīng)營風險的金融機構(gòu)，通常是先由金融監(jiān)管機構(gòu)依照有關法律規(guī)定實施監(jiān)管、托管等措施，對不能恢復正常運行的，再進入破產(chǎn)等程序。如《中華人民共和國證券法》（下稱《證券法》）第一百五十三條規(guī)定，證券公司違法經(jīng)營或者出現(xiàn)重大風險，嚴重危害證券市場秩序、損害投資者利益的，國務院證券監(jiān)督管理機構(gòu)可以對該證券公司采取責令停業(yè)整頓、指定其他機構(gòu)托管、接管或者撤銷等監(jiān)管措施。為了防止對金融機構(gòu)實施接管、托管等措施期間，一些債權(quán)人通過當?shù)胤ㄔ禾崞鹪V訟或申請強制執(zhí)行，搶先取得金融機構(gòu)的財產(chǎn)，造成金融監(jiān)管機構(gòu)采取的接管、托管等措施無法正常進行，企業(yè)破產(chǎn)法規(guī)定，可以申請中止涉及該金融機構(gòu)的民事訴訟程序或者執(zhí)行程序。
三、對銀行實行接管的法律后果
《商業(yè)銀行法》第六十八條規(guī)定，有下列情形之一的，接管終止：（一）接管決定規(guī)定的期限屆滿或者國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)決定的接管延期屆滿；（二）接管期限屆滿前，該商業(yè)銀行已恢復正常經(jīng)營能力；（三）接管期限屆滿前，該商業(yè)銀行被合并或者被依法宣告破產(chǎn)。
第七十一條第一款規(guī)定，商業(yè)銀行不能支付到期債務，經(jīng)國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)同意，由人民法院依法宣告其破產(chǎn)。商業(yè)銀行被宣告破產(chǎn)的，由人民法院組織國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)等有關部門和有關人員成立清算組，進行清算。
第七十二條規(guī)定，商業(yè)銀行因解散、被撤銷和被宣告破產(chǎn)而終止。
《企業(yè)破產(chǎn)法》第一百三十四條第一款規(guī)定，商業(yè)銀行、證券公司、保險公司等金融機構(gòu)有本法第二條規(guī)定情形的，國務院金融監(jiān)督管理機構(gòu)可以向人民法院提出對該金融機構(gòu)進行重整或者破產(chǎn)清算的申請（作者注：不含和解）。
由上述規(guī)定可知，接管會在接管期限屆滿、銀行已恢復正常經(jīng)營能力、銀行被合并或者被依法宣告破產(chǎn)等情形下終止，也即，銀行接管終止后的命運，一是可能恢復正常經(jīng)營能力，走向獨立自主發(fā)展，二者可能走向被合并，三是可能走向破產(chǎn)程序。
四、延伸——關于銀行等金融機構(gòu)的破產(chǎn)及法律適用
如前文所述，銀行接管的法律后果可能是破產(chǎn)，實際上，根據(jù)《證券法》、《中華人民共和國保險法》（下稱《保險法》）、《中華人民共和國信托法》、《期貨交易管理條例》、《證券公司風險處置條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，主管部門在特定情況下，可以對證券公司、保險公司、信托公司、期貨公司等金融機構(gòu)采取責令停業(yè)整頓、接管、托管、撤銷等行政監(jiān)管措施，在此過程中，如上述機構(gòu)存在破產(chǎn)原因時（根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第二條進行判斷），應當依法實施破產(chǎn)。
總體而言，商業(yè)銀行、證券公司、保險公司等金融機構(gòu)的破產(chǎn)并未排除《企業(yè)破產(chǎn)法》的適用，但上述金融機構(gòu)的破產(chǎn)存在特殊性，除企業(yè)破產(chǎn)法有關特殊規(guī)定外，有關金融法律對金融機構(gòu)破產(chǎn)作了一些特殊規(guī)定。例如，《商業(yè)銀行法》、《證券法》規(guī)定，金融機構(gòu)破產(chǎn)應經(jīng)金融監(jiān)督管理機構(gòu)同意或批準；《商業(yè)銀行法》規(guī)定，商業(yè)銀行破產(chǎn)清算時，在支付清算費用、所欠職工工資和勞動保險費用后，應當優(yōu)先支付個人儲蓄存款的本金和利息；《保險法》規(guī)定，保險公司破產(chǎn)的，破產(chǎn)財產(chǎn)在優(yōu)先清償破產(chǎn)費用、共益?zhèn)鶆占八仿毠すべY和醫(yī)療、傷殘補助、撫恤費用，所欠應當劃入職工個人賬戶的基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險費用，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定應當支付給職工的補償金后，優(yōu)先用于賠償或者給付保險金。因此，在銀行等金融機構(gòu)破產(chǎn)程序中，如上所述的特殊規(guī)定應當優(yōu)先于企業(yè)破產(chǎn)法適用。
作 者：胡聰 律師
業(yè)務領域：民商事爭議解決、破產(chǎn)重組及刑事辯護等